后官僚制時(shí)代政府的改革與治理

摘要：官僚制理論是傳統(tǒng)公共行政學(xué)的兩大理論基礎(chǔ)之一。近幾十年，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，各國的政府改革運(yùn)動(dòng)也在不斷進(jìn)行，改革的焦點(diǎn)集中在傳統(tǒng)的官僚制結(jié)構(gòu)和政府運(yùn)行方式上，并形成了各種不同的政府改革與治理理念。《政府未來的治理模式》一書首次系統(tǒng)總結(jié)和評(píng)價(jià)了席卷全球的政府改革運(yùn)動(dòng)。作者蓋伊·彼得斯基于自身的認(rèn)識(shí)將各國的政府改革與治理模式概括為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四大類，并運(yùn)用比較分析的方法，歸納了各種治理模式的創(chuàng)新和挑戰(zhàn)。這些研究成果對我國深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府治理模式具有重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：后官僚制；《政府未來的治理模式》；公共管理；公民參與；政府改革運(yùn)動(dòng)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2013）05-0094-05

自20世紀(jì)80年代以來，世界各國掀起了新一輪的政府改革浪潮，政府改革與治理成為公共行政領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)與核心，出現(xiàn)了一批政府改革研究的專家和一系列極具影響力的代表性著作。美國著名政治學(xué)家、行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯1996年所著的《政府未來的治理模式》（The Future of Governing：Four Emerging Model，）就是研究各國政府改革與治理的一本代表性著作。彼得斯教授在對傳統(tǒng)治理和政府行政改革進(jìn)行多年潛心研究的基礎(chǔ)上，采用比較歸納的方法，系統(tǒng)地評(píng)價(jià)了席卷全球的行政改革運(yùn)動(dòng)，提出了自己對于當(dāng)前政府改革與治理的看法，以幫助人們了解和認(rèn)識(shí)現(xiàn)存的政府改革與治理模式，進(jìn)而把握政府未來的治理方向，并為后續(xù)研究打下了基礎(chǔ)。該書將研究重點(diǎn)放在了支撐政府改革與治理的理論上，輔之以各國的改革實(shí)踐，這些改革實(shí)踐不僅包括西方發(fā)達(dá)資本主義國家，還涵蓋了發(fā)展中國家。彼得斯的研究對于深化我國行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府治理模式具有重要的參考價(jià)值。

（一）

在彼得斯看來，政府改革運(yùn)動(dòng)是一直存在并且持續(xù)進(jìn)行的，因此，國家、治理和公務(wù)員制度也一直處于變遷之中。作者在論述的一開始就指出了傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)以及當(dāng)前公共行政發(fā)展的改革和趨勢，并將這一趨勢概括為從官僚制到后官僚制的轉(zhuǎn)變。對這一趨勢的判斷得到了奧斯本、巴澤雷和奧斯特羅姆在內(nèi)的許多學(xué)者的認(rèn)同，他們的著作也都針對這一問題進(jìn)行了探討。例如：奧斯特羅姆夫婦的多中心體制公共治理理論、蓋伊·彼德斯的未來政府的四種模式、簡·萊恩的新公共管理理論、登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論等等，因其不同程度地表示了摒棄或者超越官僚制的理論傾向，都可以被稱為后官僚制理論，或者后官僚制時(shí)代的治理理論。[1]

自19世紀(jì)末以來， 隨著西方主要資本主義國家城市化、工業(yè)化進(jìn)程加速， 官僚制結(jié)構(gòu)逐漸成為占據(jù)各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域主導(dǎo)地位的組織模式，到了20世紀(jì)， 官僚制成了幾乎所有國家政府治理的理想選擇， 成為現(xiàn)代性的重要標(biāo)志。[2]官僚制來源于商業(yè)組織，巴雷澤認(rèn)為“官僚制范式”的核心在于效率和明確的責(zé)任制。無疑，將官僚制引入政府組織，有助于提高行政效率。但是，隨著政府內(nèi)部和外部環(huán)境的變化，官僚制固有的缺陷逐漸暴露出來，20世紀(jì)30年代以來官僚制就一直受到學(xué)者的批評(píng)，[3]各國也陸續(xù)開展了針對官僚制缺陷的政府改革運(yùn)動(dòng)。在理論研究和改革實(shí)踐的共同作用下，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了后官僚制這一新的公共組織范式，并被寄予了取代傳統(tǒng)官僚制的希望。這一范式轉(zhuǎn)變意味著政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境發(fā)生了革命性的變革：在政府內(nèi)部，公共組織模型變得多樣化和復(fù)雜化；在政府外部，新技術(shù)時(shí)代——特別是以信息技術(shù)為代表的高科技正在日益改變和調(diào)整著各種社會(huì)關(guān)系。

公共組織范式由官僚制向后官僚制轉(zhuǎn)變的過程與各國政府的改革是彼此聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面。同時(shí)，它們也共同構(gòu)成了彼得斯寫作《政府未來的治理模式》一書的時(shí)代背景和寫作動(dòng)因。但是，正如巴雷澤所認(rèn)為的“在討論擯棄官僚制之前，必須為其找到合適的替代品”。奧斯本和蓋布勒所提倡的政府再造的“十項(xiàng)準(zhǔn)則”是一種途徑，除此之外，還存在其它的方法。彼得斯教授指出，或許是由于變革無處不在及其基本性質(zhì)使然，各國往往只關(guān)注各種的改革實(shí)踐，還難以在政府改革和治理的相關(guān)理論上達(dá)成共識(shí)。[4]（序言]這樣不僅不利于改革思潮的發(fā)展和融合，還會(huì)限制各種政府改革實(shí)踐的政策選擇和工具組合。因此，基于理論和實(shí)踐兩方面的原因，了解和支撐行政改革的相關(guān)理論就顯得尤為重要。[4]（序言）

正是在后官僚制時(shí)代已到來、而尚未總結(jié)出官僚制理論和官僚制結(jié)構(gòu)合適替代品的大環(huán)境下，彼得斯結(jié)合自己的理論修養(yǎng)和親身經(jīng)歷，在本書中首次嘗試對這一挑戰(zhàn)作出回應(yīng)。

（二）

《政府未來的治理模式》一書共6章，可以分為三個(gè)部分，第1部分為第1章，第2部分為2-5章，第3部分為第6章。全書主要圍繞“傳統(tǒng)公共行政——當(dāng)前政府改革的基本方式——政府未來的治理模式”這一主線，以官僚制的變革為引子展開論述。為讀者展現(xiàn)了當(dāng)前各國政府改革的4種主要模式，并展望描繪了未來政府治理環(huán)境和治理模式。

第1章變遷中的國家、治理和公務(wù)員制度，為全書的第1部分，是全書比較分析的基本框架，內(nèi)容主要包括傳統(tǒng)公共行政的基本特征、政府改革的背景和未來政府治理模式的展望。作者一開篇就指出今天的政府在治理上的作為不同于過去的政府，要找到能夠提高政府效率，給公民個(gè)人和集體帶來更多好處的治理方式，政府就需要不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機(jī)制。[4]1-2在這一過程中，研究者和改革者需要有堅(jiān)韌的毅力、面對誹謗的勇氣和清晰的改革思路。作者花費(fèi)了大量筆墨歸納出了傳統(tǒng)公共行政的6大特點(diǎn)，分別是政治中立的公務(wù)員制度、層級(jí)制和規(guī)則、永久性和穩(wěn)定性、制度化的公務(wù)員制度、內(nèi)部規(guī)制、平等。這6大特點(diǎn)既是各國政府改革的主要內(nèi)容，也是4種治理模式的基本維度。總的來說以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政，正面臨著顧客、服務(wù)、質(zhì)量、靈活性、創(chuàng)新、授權(quán)和不斷改進(jìn)等方面的挑戰(zhàn)。[3]

第2-5章，為全書的第2部分，詳細(xì)介紹和比較了具有代表性的4種政府改革模式。在第1章的結(jié)尾，彼得斯歸納出了4種新型的政府治理模式，并從主要診斷、結(jié)構(gòu)、管理、決策、公共利益5個(gè)方面，列舉出了4種模式的特征（見下表1）。后文的每一章都圍繞以上5個(gè)方面對一種政府改革模式進(jìn)行論述。

市場式政府是作者論述的第一種政府改革模式，也是目前最為主流和理論化程度最高的一種改革模式，以至于政治家、學(xué)術(shù)界人士和公眾都將其列為取代傳統(tǒng)公共行政結(jié)構(gòu)的首選治理模式。市場模式的主要代表是英國、澳大利亞、新西蘭等英聯(lián)邦地區(qū)。市場模式并不是一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，而是一種對自由競爭的優(yōu)越性和對一個(gè)理想化的交換和激勵(lì)模式的基本看法（King，1987；LeGrand，1989），深受市場效率、官僚壟斷、一般管理等理論的影響。總的來說，市場模式是一種較為成功和成熟的政府改革模式，但也存在一些不足，例如，市場模式給予公民的實(shí)踐選擇權(quán)并不多，而這正是參與式政府改革的主要內(nèi)容。

帶著有關(guān)公民在政策制定階段選擇權(quán)的思考，作者介紹了有關(guān)治理改革的第二種方法——參與式政府。從意識(shí)形態(tài)上講，這是一種與市場模式完全對立的政府改革模式，旨在尋找一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來向政府傳遞信號(hào)。[4]59參與模式強(qiáng)調(diào)參與管理，重視基層管理，主張發(fā)展對話式民主，秉承公有社會(huì)理論。為了確保參與能夠更好地服務(wù)于公共利益，政府應(yīng)該引導(dǎo)公眾明白自身的期望，推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提升公民的參與能力。但是參與式政府存在著眾多的參與機(jī)制，因此，它并不像市場模式那么明確。此外，參與式政府雖然與市場式政府具有某些類似的觀點(diǎn)，但在實(shí)際治理中是完全不同的。

彈性化政府是當(dāng)代政府改革中最受歡迎的一種模式，也是概念最為含糊不清的一種模式。該模式強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，但是許多東歐、中歐和發(fā)展中國家的彈性化政府改革卻均以失敗告終。[4]87在結(jié)構(gòu)方面，彈性化政府主張?jiān)谡畠?nèi)部采用可選擇的彈性結(jié)構(gòu)，代替那些自認(rèn)為擁有政策領(lǐng)域永久權(quán)力的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。[4]94代表性的彈性組織包括特殊法人政府、委員會(huì)等虛擬組織。因?yàn)閺椥曰诟拍钌系哪：磺澹虼耍茈y界定它對公共利益的影響。然而，毫無疑問，雇傭較多的臨時(shí)員工有助于降低政府的成本，公眾也會(huì)因政府創(chuàng)新和較少的僵化而受惠，加強(qiáng)政策的彈性額協(xié)調(diào)也有助于應(yīng)對政策環(huán)境的變化。雖然彈性化政府因其靈活性而倍受推崇，但是，彈性化與權(quán)利保護(hù)可能互不相容，此外，要在變化與協(xié)調(diào)間實(shí)現(xiàn)平衡也實(shí)屬不易。也正因?yàn)榇耍啾扔趨⑴c式政府，彈性化政府與市場式政府表現(xiàn)出更高的融合性。

改革者的第四個(gè)選擇，是憑借“解制型政府”的方式發(fā)揮公共部門潛在的能力和創(chuàng)造力（J.Walson，1989；Barzelay，1992；Dilulio，1994）。在此，解制與經(jīng)濟(jì)政策無關(guān)，而是指政府本身的內(nèi)部管理。[4]109當(dāng)前，解制改革正在持續(xù)推動(dòng)，并取得了持續(xù)的進(jìn)展，這可以從書中所列舉的加拿大、美國、澳大利亞等國的改革實(shí)例得到驗(yàn)證。與前3個(gè)政府改革模式相比，解制式政府對官僚制的接受度更高，更加重視層級(jí)節(jié)制的作用。在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，解制式模式與市場式模式?jīng)]有太大的不同，而與參與式模式的關(guān)注點(diǎn)不同。解制型政府主要關(guān)注預(yù)算和協(xié)調(diào)領(lǐng)域的政策制定。在公共利益方面，解制型政府主張采用其它的控制形式，通過充分發(fā)揮公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)性和創(chuàng)造性來維護(hù)公共利益，這與參與模式有著根本的區(qū)別。解制模式在公共利益方面對官僚制的改進(jìn)，就是從事前控制向事中執(zhí)行和事后評(píng)估轉(zhuǎn)變。但是，解制型政府難以協(xié)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，忽視了效率以外的其它改革因素。

第6章是全書的第3部分，彼得斯在比較了當(dāng)前4種主要政府改革和治理模式的基礎(chǔ)上得出了自己的結(jié)論。因?yàn)槟Ｊ介g的改革策略完全不同，甚至相互矛盾，因此，選擇其中一種方法必然會(huì)排斥其它方法。[4]1344種政府改革模式都包含有一些基本問題和所設(shè)計(jì)的答案（見表2），并提出了有關(guān)政府和治理的意識(shí)形態(tài)概念。其中，至少有兩個(gè)模式（即市場模式和參與模式）提出的改革方法與更寬泛的理論和意識(shí)形態(tài)概念密切相關(guān)（Self，1993； Dryzek， 1990；Wilson，1989）。另外兩種模式則傾向于提出廣泛的治理之道，而不是針對某個(gè)問題提出答案。[4]148各種治理模式各有其優(yōu)點(diǎn)和適用范圍，需要考慮會(huì)造成失敗的問題，而最大的威脅就是超越了其自身的界限。

從政府的執(zhí)政目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)選擇合適的政府改革與治理模式，但是，改革官僚制并不是一件容易的事情，因此，任何一種模式想要獲得成功，都必須謹(jǐn)慎地考慮所采用的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)。[4]153常見的策略包括利用政治的力量，關(guān)注正式結(jié)構(gòu)和程序的改革和推行“制度化協(xié)商”。總的來說，最重要的就是根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)官僚制向后官僚制的轉(zhuǎn)變。

（三）

西方各國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展自20 世紀(jì)70 年代起普遍地陷入了困境。面對困境，傳統(tǒng)的官僚制政府顯得束手無策。[5]于是出現(xiàn)了各種“去官僚制”的政府改革理論和實(shí)踐。但是這些理論與實(shí)踐，往往各成一派，難以找到足以替代官僚制的政府治理范式。彼得斯以其深厚的學(xué)術(shù)積累和敏銳的學(xué)術(shù)眼觀，第一次系統(tǒng)地總結(jié)了當(dāng)代盛行的4種政府改革與治理模式。為擯棄官僚制，走向政府未來治理提供了探索性的嘗試。總的來說，《政府未來的治理模式》是一部難得的政府改革專著，具有以下顯著的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)：

首先，系統(tǒng)梳理了當(dāng)代政府改革的理念和模式，并預(yù)測了政府未來的治理方向。在官僚制時(shí)代向后官僚制時(shí)代轉(zhuǎn)變的過程中，出現(xiàn)了許多政府改革的理論，如新公共管理理論、治理理論、新公共服務(wù)理論、制度分析理論等等，各國政府改革的內(nèi)容和方式也各不相同。人們很難清晰地把握政府改革的路徑和發(fā)展方向。而《政府未來的治理模式》一書首次幫助人們完成了這一工作。彼得斯將后官僚制時(shí)代的政府改革與治理劃分為4種模式，這4種模式分類明確，各具特色，基本上涵蓋了各國政府改革與治理的實(shí)踐。正如該書的譯者吳愛民在序言中所說的那樣“該書把各國政府的改革嘗試和各種自理的觀點(diǎn)有機(jī)結(jié)合在一起，是所有試圖弄懂改革問題的人都應(yīng)該精讀的書”。此外，彼得斯并不滿足對政府治理模式進(jìn)行單純的歸類，因?yàn)楫?dāng)前的政府改革還在進(jìn)行中，為了更好地指導(dǎo)政府改革實(shí)踐，他預(yù)測了未來政府治理環(huán)境和治理模式的發(fā)展趨勢，并留下了問題，以引發(fā)人們的反思和探討。

其次，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃季S，嚴(yán)密地論證。全書的結(jié)構(gòu)布局和行文敘述無不體現(xiàn)了彼得斯思維的嚴(yán)謹(jǐn)和論證的嚴(yán)密。在結(jié)構(gòu)布局方面，全書一開篇，彼得斯并沒有直接進(jìn)入政府改革模式比較這一主題，而是首先概括了傳統(tǒng)公共行政的6大信條。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，這些信條大部分已經(jīng)成為“過去式”，也是當(dāng)代政府改革的主要內(nèi)容。有了這一部分的鋪墊，有助于讀者更好地了解政府改革的背景和對象。隨后，作者用了三分之二以上的篇幅，詳細(xì)介紹了四種政府改革的模式。在書的結(jié)尾，作者預(yù)測了政府未來的治理模式。這樣的布局結(jié)構(gòu)，不僅具有時(shí)間發(fā)展規(guī)律的特性，也遵循了“問題到現(xiàn)狀再到對策”的邏輯框架，有助于讀者準(zhǔn)確地把握本書的研究內(nèi)容和主線。在行文敘述方面，基本上每一部分的論述，作者都是先從理論研究入手，詳細(xì)介紹每一主題的含義、研究發(fā)展歷程和不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，最后才提出自己的看法。這樣的行文不僅有助于讀者全面、客觀地認(rèn)識(shí)所研究的問題，形成自己的觀點(diǎn)，也有助于讀者學(xué)習(xí)和借鑒寫作方法。

第三，采用歸納對比的方法，厘清各種改革模式的特點(diǎn)。彼得斯在歸納、介紹4種主要的政府改革模式時(shí)，并不是簡單地羅列各個(gè)模式改革的時(shí)間、特色、代表性實(shí)踐等內(nèi)容，而是采用了邏輯學(xué)中的歸納對比的方法。把零散的、不成系統(tǒng)的政府改革理念與實(shí)踐系統(tǒng)化、理論化；通過比較，找出各個(gè)政府改革模式的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)。彼得斯在介紹4種政府改革模式時(shí)，實(shí)際上設(shè)計(jì)了一套簡單的評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要包括：理念、主要診斷、結(jié)構(gòu)、管理、決策、公共利益等方面的內(nèi)容。每一個(gè)模式都是圍繞上述指標(biāo)展開論述，比較了不同模式在各個(gè)指標(biāo)上的主要特點(diǎn)和做法，以及不同模式間的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)。例如，所有的政府改革都會(huì)涉及公務(wù)員人事制度的改革，有些模式的做法是彼此針鋒相對的，有些模式的做法則近似卻不相同。該書采用歸納對比的方法，有助于厘清各種改革模式的特點(diǎn)，了解彼此間的聯(lián)系和區(qū)別。

第四，理論與實(shí)踐相結(jié)合，論述通俗易懂。該書雖然沒有典型的案例分析，也沒有遵循理論設(shè)計(jì)到案例檢驗(yàn)的思路，但是，為了更好地展現(xiàn)不同政府改革與治理模式的特點(diǎn)，在理論研究的基礎(chǔ)上，也融入了大量政府改革與治理的實(shí)踐。并且，彼得斯在國家的選取上特別廣泛，不僅包括西方發(fā)達(dá)國家的政府改革實(shí)踐，還有不少發(fā)展中國家的政府改革實(shí)踐；既有成功提高政府行政效率的實(shí)踐，也有改革失敗和價(jià)值觀念喪失的實(shí)踐。總的來說，該書理論與實(shí)踐相結(jié)合，論述通俗易懂，不僅是一本優(yōu)秀的教材，也是一本優(yōu)秀的政府管理人員工具用書。

《政府未來的治理模式》一書也存在一些缺點(diǎn)和不足。該書名為政府未來的治理模式，但正如彼得斯在書中所指出的那樣，這些改革理念和實(shí)踐早已有之，并且這些實(shí)踐從20世紀(jì)80、90年代開始已經(jīng)大規(guī)模的開展，更準(zhǔn)確地應(yīng)該歸類為當(dāng)代政府改革的模式，雖然這些模式在很大程度上指出了未來政府治理的方向。作者在最后的結(jié)論中，總結(jié)了各種模式遇到的共同問題和解決答案，預(yù)測了政府治理未來的走勢，并對政府改革提出了一些建議，但這些內(nèi)容的篇幅比較有限，并不是作者論述的重點(diǎn)，作者也沒有提出新的政府未來的治理理論和模式。

（四）

改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國也拉開了行政改革的大幕，這與西方發(fā)達(dá)國家的政府改革在時(shí)間上基本同步。時(shí)至今日，我國總共進(jìn)行了6輪大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。進(jìn)入21世紀(jì)，我國面臨著轉(zhuǎn)軌時(shí)期的各種社會(huì)問題，傳統(tǒng)的行政結(jié)構(gòu)和治理模式需要更新和升級(jí)。因此，《政府未來的治理模式》一書對我國政府改革具有重要的啟示意義。

首先，打破傳統(tǒng)剛性約束，實(shí)行彈性治理。在我國，政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要管理者，在治理方式上強(qiáng)調(diào)層級(jí)控制和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，具體表現(xiàn)為大量的審批、內(nèi)部管制和繁文縟節(jié)，具有很強(qiáng)的剛性，效率低下。因此，借鑒書中所歸納的彈性化政府和解制式政府兩種新型政府管理模式，可以嘗試打破傳統(tǒng)剛性約束，實(shí)行彈性治理的改革。這又包括縱向彈性化改革與橫向彈性化改革兩個(gè)方面。在縱向彈性化改革方面，一是減少政府部門內(nèi)部規(guī)制和層級(jí)控制，中央逐步向地方政府分權(quán)，賦予地方政府更多的管理權(quán)和財(cái)權(quán)；二是省級(jí)政府將宏觀決策和統(tǒng)籌管理的權(quán)力上收，將財(cái)權(quán)和具體事務(wù)的管理權(quán)、審批權(quán)和服務(wù)權(quán)下放，增強(qiáng)基層政府管理的彈性和治理能力；三是加強(qiáng)基層政府工作人員的教育和管理，鼓勵(lì)工作創(chuàng)新，充分發(fā)揮他們工作的積極性和創(chuàng)造性，保證相關(guān)政策的實(shí)施效果。在橫向彈性化改革方面，主要是迎合全球化和區(qū)域化改革的浪潮，突破單位行政區(qū)劃的剛性約束，加強(qiáng)區(qū)域間治理的合作。一是以區(qū)域共同利益為目標(biāo)，共同管理區(qū)域事務(wù)；二是推行開放性、多維度的治理模式，加強(qiáng)地區(qū)間政府組織、社會(huì)組織和自愿組織等部門間的合作。

其次，推行多中心的服務(wù)供給與治理。治理理論是20世紀(jì)80年代末興起的一種政府改革理論，在20多年的發(fā)展過程中產(chǎn)生了巨大的影響，改變了許多國家的治理結(jié)構(gòu)和治理方式。治理理論所涉及的核心主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動(dòng)化等。[6]《政府未來的治理模式》一書中所概括的參與式政府模式和彈性化政府模式都強(qiáng)調(diào)治理過程中多元主體的重要性，主張建立治理網(wǎng)絡(luò)，收集民眾的期望和意見，以改進(jìn)服務(wù)供給，提高政策制定的準(zhǔn)確性。文森特·奧斯特羅姆在《多中心治理》一文中認(rèn)為：“公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中多中心秩序的發(fā)展是特殊條件下出現(xiàn)的事情。在市場安排、法律社群、憲政、政治聯(lián)盟等組織中存在的多中心，每一個(gè)都是公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中存在多中心的必要前提條件。”[7]這也意味著政府、黨（社）團(tuán)、社會(huì)組織、企業(yè)、公民都是利益相關(guān)者，在公共服務(wù)體系中，都可以成為公共服務(wù)的消費(fèi)者，也都可能成為公共服務(wù)的供給者。[1]因此，我國政府應(yīng)該通過推行多中心的服務(wù)供給與治理，實(shí)現(xiàn)對官僚制和政府治理模式的改造。一是培育市場和社會(huì)力量，合理劃分政府、市場、社會(huì)的職能邊界；二是采用公私合作（PPP）、特許經(jīng)營、憑單制等新興理念和工具，加快推行公共服務(wù)的多元供給；三是轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，變“全能政府”為“有限政府”，集中力量履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四項(xiàng)基本職能；四是改變傳統(tǒng)的決策模式，加大公民在政策制定和政策評(píng)估中的作用。

第三，推行公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)策略。公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的基本職能不是“劃槳”，也不是“掌舵”，而是提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。當(dāng)前，公共服務(wù)領(lǐng)域的研究越來越強(qiáng)調(diào)基于需求方的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)，重視公共服務(wù)的全面質(zhì)量管理。《政府未來的治理模式》雖然沒有將公共服務(wù)作為一種新型的政府改革與治理模式，但是書中所列舉的四種模式，無疑都注意到了公共服務(wù)的重要性。如書中所列舉的，英國在推行以市場化為特征的新公共管理改革的過程中，通過頒布“公民憲章”，推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，收集公民的服務(wù)需求，以滿足公民的基本公共服務(wù)需求。此外，西方發(fā)達(dá)國家還通過設(shè)立“最佳實(shí)踐”、推行“標(biāo)桿管理”、“全面質(zhì)量管理”等方法，提升服務(wù)水平。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入公共服務(wù)需求迅速增長的時(shí)期，提升服務(wù)供給水平，推行公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)策略勢在必行。一是建立基于需求方的公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，以便政府基于公共服務(wù)受眾的需要，指導(dǎo)公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)實(shí)踐；二是擴(kuò)大公共服務(wù)供給主體，推行公共服務(wù)供給的多元化；三是制定部門服務(wù)行業(yè)手冊和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。可將制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公布，以便于公民形成對他們所能夠獲得服務(wù)的期望。根據(jù)公眾的反饋獲取服務(wù)需求信息，修正服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行服務(wù)的生產(chǎn)和供給。提供公民投訴的渠道和方法，并對由于服務(wù)不周所造成的損失進(jìn)行賠償。依據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，開展部門績效評(píng)價(jià)，定期更新服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這樣就構(gòu)成了從需求到評(píng)價(jià)的一個(gè)完整的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系；四是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，推行橫向轉(zhuǎn)移和縱向轉(zhuǎn)移相結(jié)合，改革收入分配和社會(huì)保障制度，消除地區(qū)差異、群體差異和職業(yè)差異，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

第四，拓寬參與渠道，鼓勵(lì)公民參與。在官僚制的管理范式下，官僚和公務(wù)員是主要的政策制定者和執(zhí)行者。公民往往被排除在行政活動(dòng)之外，或者只能采取“用腳投票”的方式來表達(dá)個(gè)體的偏好，但實(shí)際結(jié)果卻有可能是進(jìn)行選擇的成本大于收益，這樣人們就會(huì)為了規(guī)避損失而拒絕采取任何行動(dòng)，因此，公民難以實(shí)現(xiàn)表達(dá)自身利益、參與政府治理的機(jī)會(huì)。《政府未來的治理模式》一書中所列的4種政府改革模式都強(qiáng)調(diào)了公民參與的重要性，只是參與的人群和參與的程度各不相同。在我國，由于傳統(tǒng)“官本位”行政文化的束縛，我國公民參與治理的渠道更少、難度更大。因此，我國在政府改革的過程中，應(yīng)當(dāng)拓寬參與渠道，鼓勵(lì)公民參與。一是完善電子政務(wù)建設(shè)、信息公開制度建設(shè)，拓寬公民參與渠道，尤其是參與政策制定和評(píng)估的渠道；二是加強(qiáng)宣傳和教育，通過多種媒介和渠道宣傳政府的政策和治理理念，提升公民的參與意識(shí)；三是加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，提升公民的參與能力。

第五，明確改革目標(biāo)，有選擇、有步驟地推進(jìn)改革。政府改革是一項(xiàng)持續(xù)的運(yùn)動(dòng)，需要循序漸進(jìn)，不斷地調(diào)試。彼得斯也指出，每種改革模式都有其優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍，各國應(yīng)該有選擇地采用和借鑒。總的來說，西方發(fā)達(dá)國家中英國、新西蘭推行的是系統(tǒng)化的改革，美國和北歐走的是漸進(jìn)主義的改革，東歐國家實(shí)行的是“休克療法”。不論采取哪種改革方法，改革成功都包括一點(diǎn)，那就是明確改革目標(biāo)，有選擇、有步驟地推進(jìn)改革。因此，我國在推行政府改革的進(jìn)程中，一是根據(jù)國家所處的時(shí)代背景和所面臨的主要問題，明確改革目標(biāo)；二是合理設(shè)計(jì)改革方案和時(shí)間進(jìn)度表，定期評(píng)估改革成效，修正改革方案；三是科學(xué)選擇改革理念和方法，應(yīng)用理論指導(dǎo)改革實(shí)踐，從改革實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，升華理論。

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