危機管理中非政府組織“參與失靈”及其矯正

摘要：由于志愿失靈、社會資本的負外部性、管理型社會治理模式的失效以及集體行動的困境等因素，我國非政府組織在參與危機管理中存在著“參與失靈”現象，表現為無法參與、參與失效、參與績效評價不高等。矯正危機管理中非政府組織參與失靈必須與改造我國危機管理體系相結合，注重加強非政府組織自身建設，建設服務型政府，構建危機合作參與機制，推進我國危機管理體系的升級和優化。

關鍵詞：危機管理；非政府組織；“參與失靈”；服務行政；危機管理合作機制

中圖分類號：D630.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0024-04

自上個世紀末以來，人類社會逐步進入后工業社會，后工業社會是高度復雜和高度不確定的風險社會。對于我國來說，面臨的情況更為復雜：在經濟領域，我國經濟發展方式的轉型過程中存在著諸多不確定性；在社會領域，我國從傳統農業社會向工業社會、后工業社會的轉型，與經濟發展方式的轉型疊加在一起，使社會利益格局和社會結構變動劇烈，導致各種群體性事件不斷發生；在自然生態方面，近些年自然災害頻繁發生給我國人民造成了巨大的損失。事實上，傳統的思維、管理方式已無法應對后工業社會高度復雜和高度不確定性的社會現實，必須要探求一種與高度復雜性相適應的社會管理方式。[1]對于危機管理，需要改變以政府為中心的危機治理模式，引入其它社會治理主體，共同應對各種自然和社會危機。而非政府組織是具有公益目標、獨立運轉的、具有一定治理結構的社會自治組織，[2]正是非政府組織的公益目標特性和社會自治特點，使其能夠與政府合作參與公共危機管理，成為社會管理的重要主體之一。但在我國，非政府組織參與危機管理存在著諸多限制性因素，導致“參與失靈”。本文嘗試通過對非政府組織“參與失靈”現象的分析，探討非政府組織參與危機管理未來可能的進路。

一、非政府組織參與危機管理何以必要：多重理論的解讀

對于非政府組織參與危機管理的必要性，在理論界大致存在四種“規范分析”的證明方式，它們分別是新政治經濟學的視角、多中心治理的視角、服務型政府的視角以及社會資本理論的視角。

1.參與源于“政府失靈”：來自新政治經濟學的觀點。現代社會危機頻發的一個主要原因是政府失靈，此論點由新政治經濟學中的公共選擇學派在理論上給予了規范的分析。根據西方經濟學的理論，由于市場存在宏觀經濟的不協調、財富分配失衡、外部效應以及不完全競爭等問題，因而需要政府對市場進行干預和控制，也就是說，市場存在失敗的可能性是政府對市場進行干預和控制的證據，[3]政府在經濟社會中充當的角色有收入的調節者、負外部性的消除者、公共服務的提供者、宏觀經濟和市場秩序的調控者等。然而，與市場存在缺陷一樣，政府也存在問題，這一點在上個世紀西方國家經濟“滯漲”中表現尤為明顯。公共選擇理論的代表人物布坎南認為，西方國家政府干預和控制行為的缺陷是現在西方社會各種問題的源頭，政府失靈主要表現在政府決策的低效、政府的腐敗尋租活動、政府機構的不斷膨脹、政府公共部門運行的低效率等。造成政府失靈的主要原因是公共利益定義的困難、現有決策機制和制度的缺陷、政府的壟斷、行政人員的自利行為以及信息的不完全等。對于政府失靈，公共選擇理論開出的藥方是進行憲政改革、發明新的政治技術、引入市場機制打破政府對公共物品的壟斷等。從公共選擇學者的論述可以看出，政府自身的能力已經無法實現社會治理，必須與其它主體合作應對各種危機的發生，合作伙伴既包括市場主體，也包括非政府組織等社會主體。與公共選擇理論從經濟人假設出發不同，有學者從現代政治過程出發，分析非政府組織參與公共物品供給的必要性。韋斯伯德（Burton Weisbrod）認為，現代政治設計是公民通過選舉產生出政治領導人，而這種選舉制度使中位選民往往成為政治家當選的關鍵，所以，公共物品的供給總是偏向于中位選民，而其他群體的需求卻得不到有效的解決，[4]因而會導致社會矛盾和社會危機的發生。而非政府組織由于其公益取向，能夠與政府合作提供公共服務和參與社會危機的治理。

2.參與源于合作治理的要求：治理理論的解讀。與公共選擇理論相似，治理理論也認為，非政府組織參與危機管理是因為市場失靈和政府干預風險的存在，所以必須引入新的技術對社會進行治理，同時，公民社會的成長和壯大使非政府組織參與危機管理成為必要。在一定意義上，善治的實踐和理論之所以能深入人心，其現實原因之一是以非國家的和非政府的各種非政府組織為構成要素的公民社會或民間社會日益發展壯大。[5]公民社會的興起對以國家為中心的治理模式產生了挑戰，由于公民對政府的專斷和治理的無效而導致危機頻發的局面感到不滿，迫切需要參與社會治理。各種公民非政府組織在全球如雨后春筍般的涌現，公民社會日益壯大。非政府組織在人力、物力和信息資源方面已經形成一定的規模，能夠承擔一定的社會職能，具備了參與危機管理的必要條件。市民社會的成熟和國家治理的失效決定了非政府組織參與社會治理和危機管理的必要，治理需要政府與非政府組織等其它社會主體合作，形成治理網絡共同應對各種風險和危機；治理意味著公共權威的來源不僅來自于國家和政府，非政府組織等也可以與政府共享公共權力。

3.參與源于風險社會的時代需要：來自服務型政府理論的闡釋。與以上論證思路不同，服務型政府理論認為，非政府組織參與危機管理主要是全球化和后工業社會的時代背景的必然。我國學者張康之認為，人類社會大致經歷農業社會、工業社會和后工業社會，與之相對應的社會治理模式是統治型社會治理模式、管理型社會治理模式和服務型社會治理模式。由于農業社會和工業社會是低度不確定和低度復雜性的社會，所以以控制為導向的統治型治理模式和管理型治理模式能夠適應社會治理的需要。后工業社會是高風險社會，高風險社會的特征導致原來統治行政和管理行政以不變應萬變的治理模式無法應對后工業社會的挑戰，風險社會需要建立一種新的治理模式——服務型社會治理模式。服務型政府是突出服務價值和道德取向的治理范式，在制度設計上，它注重法治與德治的統一；在組織建設上，它以建立基于信任基礎上的合作制組織為目標；在政府職能上，它主張采取一種引導式的政府職能定位；在與非政府組織的關系上，主張政府與非政府組織建立一種相互信任的、平等的合作關系，共同進行社會治理和危機管理。非政府組織是在后工業化進程中出現的，它是出于社會自治的需要，最初非政府組織是在環保領域表現出一定的社會功能，后來則在提供公共物品和社會治理中表現出不同于政府的優勢，而且，非政府組織的出現改變了社會治理的結構，政府與非政府組織二者處于一種相互監督和互相制約的關系之中。[6]政府必須與非政府組織合作，共同參與風險社會的治理和危機管理過程。

4.參與源自增加社會信任：基于社會資本理論的考察。社會資本理論是詹姆斯·科爾曼首先提出的，后經亞歷山大·波茨、伯特、帕特南、布朗等人進一步發展而得以不斷完善。按照著名學者羅伯特·帕特南的觀點，社會資本是存在于一般公民中的參與網絡，在此網絡中存在具有信任和互惠結構的規范，本質上它屬于一種公共財富。[7]社會資本的結構由一般公民的共同合作、互利互惠、信任等一些價值觀和行為態度構成。社會資本能夠形成這樣一股力量，它能匯聚社會的向心力，促使社會成員從利己主義、缺乏道德感狀態轉化成具有濃厚社會責任感和公益心的公民。[8]一般來說，社會資本具有增加社會信任程度、減少交易成本、穩定和促進健康社會心理的生成、有效化解和改善社會中信息不對稱的問題、實現社會資源均衡流動等功能。非政府組織作為一種公民自組織網絡，能夠促進社會資本的生成，從而達到預防、弱化公共危機的作用。具體而言，從社會資本理論的視角審視，非政府組織在危機管理中的作用主要表現為：首先，非政府組織產生的信任網絡能夠促進公民之間、團體之間、公民與政府之間和諧信任關系的產生，能夠促進社會規范的內化和生成，從而能最大限度地促進和維持社會穩定，預防社會危機的發生。在現代社會，社會危機的發生主要是源于不同群體間的利益沖突，源于不同群體間信任危機的加劇，源于公民對政府的不信任，而非政府組織通過公民參與網絡生成信任社會資本，在公民、社會團體、政府之間架設起溝通的橋梁，在一定程度上能預防社會危機的發生；其次，當危機發生時和后危機時期，非政府組織能夠運用業已存在的社會網絡系統籌集各種資源、傳遞各種信息，構建和再生產新的社會信任網絡，控制危機的進一步擴大。概言之，非政府組織在中觀層面生成的社會資本，促進了公民、社會團體和政府之間基于相互信任和互益互惠的社會結構的生成，對公共危機起到了預防、消減的作用。

二、危機管理中非政府組織“參與失靈”現象：一個事實的描述

從我國社會實踐來看，非政府組織參與危機管理尚沒有如理論分析描述的那樣在危機的各個階段發揮重要作用，而是存在“參與失靈”現象。所謂“參與失靈”，是指非政府組織在參與危機管理的過程中，由于主客觀因素的影響和各種條件的限制，而導致參與失效的狀態。具體來說，非政府組織危機管理“參與失靈”表現為無法參與、參與失效、參與績效評價不高三種情況。

1.無法參與。非政府組織可以分為官辦非政府組織和非官辦非政府組織，前者如中國紅十字協會、宋慶齡基金會、青年志愿者協會等等，后者主要是社會中自發成立的各種民間自治社會團體。對于非官辦非政府組織來說，一個重要的問題是合法角色的缺失，由此而導致參與渠道堵塞和參與能力不足等問題。根據我國《社會團體登記管理條例》和《基金會管理條例》等法規的規定，我國非政府組織的建立必須經行業主管部門的批準后，在民政部門登記注冊方能成立，即屬于一種“雙重管理”體制。在這種模式下，很多非政府組織沒有合法身份，難以參與到由政府主導的危機管理體系之中。對于具有合法身份的非政府組織而言，則存在缺乏正常的參與途徑的問題，因而無法及時參與到危機管理過程之中。譬如，在2008年南方雪災中，眾多民間組織和志愿者團體踴躍參與救災，但政府反應遲鈍，廣東嶺南獅子會曾主動請纓，卻無法投入到救災進程之中，據當時義工回憶，志愿組織聯系多個部門，卻不知由哪個部門統籌安排。[9]

2.參與無效。參與無效是指非政府組織在危機管理過程中的救災能力不足，無法有效投入到救災過程之中。參與能力不足主要表現在非政府組織救災專業知識的缺乏和有效行動能力缺乏。譬如，在汶川震后救災中就出現缺乏具有醫護知識的志愿者的情況，專業醫護志愿資源不足，其它缺乏專業救災知識和技能的情況也較為普遍。[10]參與無效首先主要表現在官辦非政府組織的“類行政化”方面。 我國官辦非政府組織缺乏自主性和足夠的資源支持，導致其在危機管理中功能受到較大限制。官辦非政府組織參與危機管理是屬于完成上級部門和政府機關分配的任務，其提供的服務是臨時性的，缺乏長期性的規劃和協調，因而在危機管理中作用受到較大的限制。[9]同時官辦非政府組織還存在官僚主義嚴重、服務效率不高、人員素質不高、缺乏外部監督機制等問題，使其獲取資源能力受到很大限制，進而影響了它在危機管理中作用的發揮。其次，參與無效表現在非政府組織彼此之間以及與政府之間協調不暢，無法有效合作展開危機救助工作。參與危機管理的各個主體之間缺乏共享信息平臺、沒有聯合機動的反應機制等也使非政府組織無法充分發揮其自身優勢。

3.參與績效評價不高。從總體效果審視，非政府組織參與危機管理有一定的成果，有人甚至根據非政府組織的表現，將2008年稱為“公民社會的中國元年”，但是，實證調查結果并不那么理想。首先，非政府組織參與救災的領域是有限的，主要集中在募集善款、進行心理援助、信息傳遞等方面，其它方面的工作比如災后重建、后續救災活動中則較少涉及。非政府組織參與的持續性和連貫性不足等因素影響了非政府組織參與危機管理的效果，使其社會評價相對弱化。其次，“從數據統計的結果看，非政府組織在5·12地震這一重大危機應對中所發揮的作用，并不像‘公民社會元年論’所認為的那樣重大”，非政府組織實際作用評分低于參與必要性的得分。[11]

三、危機管理中非政府組織“參與失靈”的原因：基于理論邏輯的闡述

非政府組織“參與失靈”是我國社會危機管理中較為普遍的現象，“參與失靈”是在多重因素的作用下發生的。具體的原因主要有：

1.參與失靈緣起于“志愿失靈”。美國非政府組織研究專家薩拉蒙認為非政府組織不像人們所認為的那樣有效，也存在志愿失靈現象。志愿失靈主要包括四個內容：一是慈善不足，二是慈善的特殊主義，三是慈善的家長制作風，四是慈善的業余主義。[12]首先，慈善不足使非政府組織無法汲取足夠的資源，致使其缺乏相關的危機救助能力；其次，慈善的特殊主義使非政府組織在危機救助中會聚焦于一定的群體，而忽視其它具有同樣需求的群體，或者只關注某一階段的救災，卻在救災的其它環節缺場，從而導致參與無效和社會評價不高；第三，慈善的家長制作風在官辦非政府組織表現得特別突出，正是非政府組織的“類官僚行政組織”的特點，消減了它在公民中的影響力，使其資源吸納能力受損；最后，慈善的業余主義對于非政府組織專業能力的缺乏富有解釋力。非政府組織主要依靠志愿者資源參與，缺乏穩定的專業智力來源，從而導致參與失效等問題。

2.參與失靈源于“社會資本”的負外部性。非政府組織由于其能夠積累和生成社會資本而在危機管理中發揮了重要作用。但社會資本是一把雙刃劍，在帶來正面效益的同時，其負面效應也不容忽視。正如美國學者奧斯特羅姆所言，任何形式的資本都可能產生危害而不是福利，所以，人們所生產的社會資本并不總給人類帶來益處。[13]具體來說，社會資本的負外部性在危機管理中表現在以下幾個方面：首先，社會資本使組織成員內外有別。社會資本雖然帶來了群體內的團結，但卻消解了組織內成員與非組織成員之間合作的可能性，因而會給后者帶來負的外部性。[14]在危機管理中非政府組織之間、非政府組織與政府之間缺乏配合、各自為戰，實質是社會資本負的外部性作用在危機管理中的表現。其次，外部性削弱了正式制度的績效。社會資本在一定程度上突出表現為非正式制度安排和作用，但是，對非正式制度的依賴必然造成正式制度的衰落，從而造成社會交易成本的增大。在危機參與中，政府與非政府組織之間無法形成正式的參與網絡和正式的參與制度安排，在一定程度上是由于過于強調非正式制度的原因。第三，社會資本實際上是缺乏效率的一種社會機制。與正式制度相比，特別是與正式的市場制度相比，它是缺乏效率的，在解決激勵方面和破解道德困境中，社會資本也許無益于問題的解決。[15]概言之，非政府組織生成的社會資本可能會對危機管理起正面促進作用，但也可能會成為危機管理中正式制度的建立和執行的障礙，從而導致參與失靈。

3.參與失靈源于“管理型治理模式”的失效。政府固守落后的治理模式，會使非政府組織參與危機管理失靈。張康之認為，管理行政“法制安排與政府體制之間存在著悖論，……在法制變成現實的過程中，時時處處都能看到行政命令在發揮作用。所以，管理型政府及其管理過程在20世紀后期出現了危機”。[6]管理行政的危機表現在它無法適應高度復雜和高度不確定的后工業社會，同時，管理行政的失效也導致了危機的頻發。不但如此，由于管理行政僵化的官僚體制、單一權力中心和繁瑣的規則取向導致它排斥其它主體參與到危機管理之中，更缺乏多元主體合作參與制度的供給，也使得非政府組織難以在危機管理中發揮作用，從而導致了非政府組織參與失靈。

4.參與失靈源于“集體行動的困境”。非政府組織參與危機管理屬于典型的“集體行動”，在集體行動中必然存在集體行動的困境，這主要是個體行動者各自理性行為所造成的總體非合作博弈狀態的結果。奧爾森認為，由于具有自利傾向的理性人存在搭便車的可能性，即使那些由具有共同利益的個人所組成的群體也會存在集體行動的困境，即理性的個人也許不會如人們所期望的那樣，通過行動去實現群體的共同利益，從而導致集體利益受到損失而難以實現。[16]奧爾森從個體的角度描述了個體理性導致集體利益受損而產生集體行動的困境，實際上，不但個體層面如此，在組織層面，不同的組織間的協作也會出現集體行動的困境。在危機管理中，作為組織整體的非政府組織和政府，也會遵循組織利益最大化的原則行事，從而使危機管理各行動者之間參與協作難以實現。

四、以矯正“參與失靈”作為推進我國危機管理體系升級和優化的突破口

近年來，我國社會危機管理體系的滯后性越來越明顯，從非政府組織參與危機管理“失靈”中可以管窺一斑。因此，矯正危機管理中非政府組織參與失靈必須與改造我國危機管理體系相結合，具體而言，需要從非政府組織層面、政府層面和危機管理機制層面入手矯正參與失靈，從而推進我國危機管理體系的升級和優化。

1.從“失靈”走向“自治”：強化非政府組織能力建設。非政府組織參與危機管理的前提條件是其自身能力的提升，因此，非政府組織必須要加強能力建設，以增強危機參與能力。首先，非政府組織要通過組織結構的優化促使組織能力的提升，實現組織的自治，克服因獨立性不足而導致的“類行政組織”現象，以增加社會信任度。對于官辦非政府組織而言，要突出其非政府性和獨立性，減少官僚習氣，體現其公民非政府組織的本色。其次，非政府組織要提高人員素質。要通過愿景的闡述與宣傳、組織目標的確立、公益精神的彰顯等多種措施吸引不同專業領域優秀人才的長期加盟，以克服專業知識和專業人員不足的情況。同時，非政府組織也要加強對組織成員、志愿者等的各種危機救助專業知識的教育，增強組織成員的危機救助能力。根據國外的經驗，德國的非政府組織不但注重對本組織成員的培訓與教育，而且重視對公民的相關防災知識的教育。第三，促進良性社會資本的生成。非政府組織要明確自身利他主義和公益指向的價值目標，努力營造一種具有人道主義、志愿精神、民主和諧、誠實守信的組織文化，增加組織的內在凝聚力和社會信任度，從而促使社會資本的生成。只有在此基礎上，非政府組織才能增強資源吸納能力，獲得組織發展的物質基礎。

2.從“管理”走向“服務”：建設服務型政府。社會治理模式必須從管理型政府轉變為服務型政府，才能從根本上解決“參與失靈”問題。首先，政府要樹立服務理念。克服管理型政府的權力中心主義弊端。只有樹立服務理念，才能在危機管理中與非政府組織密切合作，共同應對危機的發生。其次，政府要為非政府組織發展創造條件。當前要給予非政府組織正式的法律地位，從制度上降低非政府組織建立的門檻，同時在政策和資源上給予必要的扶持。第三，從制度上對非政府組織予以規范。單憑組織自我規范不足以支持非政府組織的發展，政府必須通過制度設置對非政府組織運作施以約束。此舉目的是使其能夠正常規范運轉，增強其組織能力，而不是對非政府組織日常事務、組織人事、組織目標宗旨等加以干涉，破壞其獨立性。最后，服務政府要有合作意識，與非政府組織等多元主體合作進行社會治理和危機管理。只有多元主體之間建立一種基于信任的合作關系，才能有效應對風險社會的挑戰。

3.從“無序”到“有序”：危機管理合作機制的建立。矯正參與失靈不僅需要強化非政府組織的能力建設和建設服務型政府，而且需要建立二者在危機管理中合作參與的機制。危機管理的合作機制應從制度上對政府與非政府組織等主體在危機管理過程中各自的角色與地位、責任與義務、合作的方式以及信息溝通的機制等予以明確和細化。良好合作機制的建立對于危機管理十分重要，是克服參與失靈的重要制度保障。當前應當從以下幾個方面建立危機管理的合作機制：首先，構建危機管理的信息溝通平臺。必須依托現代信息技術，構建一個開放的信息技術平臺，使危機相關信息能夠在政府、非政府組織、媒體和公眾之間快速傳遞，從而有利于危機管理中各個主體合作應對。其次，明確政府與非政府組織各自的角色定位。在合作治理中，非政府組織等主體與政府是平等的，二者之間是建立在信任基礎上的合作關系。由于危機管理是特殊時期，而且“在我國非政府組織還遠未成熟的條件下，在危機管理中必須有一個權力核心進行快速有效的決策和救治，政府是當然角色”。[17]也就是說，在合作機制中，政府是信息中心和協調中心，協調指揮各種主體參與到危機救助過程中；非政府組織則主動參與危機管理。第三，明確各主體的權責劃分。危機管理的關鍵是各主體間的責任與權力邊界的確定，危機管理的成功實施，需要對各主體的權力進行有效劃分。[18]因此，必須在明確政府與非政府組織角色的基礎上，科學劃分各自的權力、義務和責任，構建一種權力與責任匹配、知識與權力對等的權責分配機制，從而實現危機管理中權力運行的有序化。最后，要建立非政府組織與政府合作的長期規劃，完善二者合作長效機制，使不同種類的非政府組織都能在危機管理中發揮作用，從而實現危機治理效果的最優化。總之，危機管理合作機制的建立需要加強多元主體合作的機制，制定合作的法律規范，構建相關的機制，才能使各主體各司其職，有條不紊地參與危機管理。[19]

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[責任編輯：孫 巍]