《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》二十年與中國(guó)低碳發(fā)展進(jìn)程

[內(nèi)容提要]應(yīng)對(duì)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》發(fā)展的基本脈絡(luò)，大致可分為四個(gè)階段：1992年公約開(kāi)放簽署到2005年《京都議定書》生效，這是一個(gè)建章立制的過(guò)程；2008—2012年為議定書第一承諾期；2013—2020年為議定書第二承諾期；2020年之后很可能出現(xiàn)一個(gè)取代議定書的新的全球性協(xié)議，未來(lái)的全球性協(xié)議應(yīng)具有充分的包容性和靈活性。盡管公約進(jìn)程的前景仍存在不確定性，但應(yīng)對(duì)氣候變化的任務(wù)更加艱巨，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的要求更加突出，國(guó)際社會(huì)包括中國(guó)必須結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的需要，作出更大的減緩努力，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)發(fā)展與減排的雙贏。中國(guó)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷加深、不斷提高的過(guò)程，已認(rèn)識(shí)到氣候變化問(wèn)題不僅是科學(xué)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題，歸根到底是發(fā)展問(wèn)題，需要綜合協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面。隨著公約談判進(jìn)入新階段，中國(guó)將以更加積極的姿態(tài)主動(dòng)參與塑造未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作制度及全球減排協(xié)議。

[關(guān)鍵詞]《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》 發(fā)展歷程 中國(guó) 低碳發(fā)展

[中圖分類號(hào)]F124.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1006-1568-（2013）04-0001-11

1992年在巴西里約舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)期間，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（下稱“公約”）向各國(guó)開(kāi)放簽署，迄今已20余年。回顧公約20年來(lái)的歷史沿革及其與中國(guó)改革開(kāi)放低碳發(fā)展歷程的關(guān)系，頗有意義。

一、回顧歷史足跡，解析談判進(jìn)程

聯(lián)合國(guó)開(kāi)展國(guó)際環(huán)境治理工作一般以1972年的斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議為起點(diǎn)。會(huì)議上成立了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，作為聯(lián)合國(guó)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1979年2月，世界氣象組織第一屆氣候大會(huì)在瑞士日內(nèi)瓦舉行，通過(guò)了《世界氣候大會(huì)宣言》。1988年底，聯(lián)合國(guó)第43屆大會(huì)通過(guò)了《為人類當(dāng)代和后代保護(hù)全球氣候》的決議，并在1992年里約環(huán)發(fā)大會(huì)期間開(kāi)放供簽署。氣候變化問(wèn)題逐漸成為全球熱點(diǎn)問(wèn)題，氣候變化問(wèn)題久居每年聯(lián)大前秘書長(zhǎng)鼓勵(lì)各國(guó)參加的重要條約之列。盡管它不會(huì)永遠(yuǎn)是各國(guó)政治議程上的最高事項(xiàng)，但肯定是最重要議題之一。

公約目前共有195個(gè)締約方，是全球最具普遍性的多邊公約之一，被稱為“氣候憲法”，為國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)氣候變化提供了基本框架和法律基礎(chǔ)。中國(guó)于1992年簽署該公約。公約的最終目標(biāo)是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上。公約規(guī)定了五項(xiàng)基本原則，包括公平和“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、充分考慮發(fā)展中國(guó)家的具體需要和特殊情況原則、預(yù)防原則、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展原則以及國(guó)際合作與開(kāi)放體系原則。其中，公平和“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則一直指導(dǎo)著發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的談判與博弈，其理念還深刻影響到環(huán)發(fā)其他領(lǐng)域。

《京都議定書》（下稱“議定書”）是公約的第一項(xiàng)重要成果，它是世界進(jìn)入溫室氣體減排時(shí)代并采取具體行動(dòng)的開(kāi)始。1995年4月，公約第一次締約方會(huì)議（COP1）通過(guò)了一項(xiàng)“柏林授權(quán)”，認(rèn)為公約規(guī)定的現(xiàn)有義務(wù)不充分，同意立即開(kāi)始談判，就2000年后的氣候變化應(yīng)對(duì)行動(dòng)進(jìn)行磋商，以期最遲于1997年簽訂一項(xiàng)議定書，明確規(guī)定在一定期限內(nèi)發(fā)達(dá)國(guó)家所應(yīng)限制和減少的溫室氣體排放量。1997年12月，公約第三次締約方會(huì)議（COP3）在日本京都舉行，會(huì)議達(dá)成《<聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約>京都議定書》。各方為確定議定書案文進(jìn)行了艱苦談判。美國(guó)等西方國(guó)家要求發(fā)展中國(guó)家自愿承諾減排，文本草案中第十條為發(fā)展中國(guó)家規(guī)定自愿承諾義務(wù)。由于遭到發(fā)展中國(guó)家的堅(jiān)決抵制，該條款未能獲得通過(guò)。這樣，議定書僅為發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定了有法律約束力的量化減排指標(biāo)，沒(méi)有為發(fā)展中國(guó)家規(guī)定減限排義務(wù)。

議定書文本雖獲通過(guò)，但卻設(shè)定了嚴(yán)苛的生效條件，即需要55個(gè)公約締約方批準(zhǔn)，且其中附件一國(guó)家（發(fā)達(dá)國(guó)家）締約方1990年溫室氣體排放量之和占全部附件一國(guó)家締約方1990年溫室氣體排放總量的55%。當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)議定書進(jìn)行了意向性投票，結(jié)果以95：0否決。由于美國(guó)1990年溫室氣體排放量占附件一國(guó)家的36.1%，在其拒絕批準(zhǔn)的情況下，第二個(gè)“55”的要求就難以達(dá)到，除非所有其他附件一國(guó)家都批準(zhǔn)。議定書談成后，很久都未能滿足這兩個(gè)“55”的要求。這樣，每個(gè)國(guó)家的批準(zhǔn)都非常重要；最后俄羅斯和波蘭成為公約批準(zhǔn)的關(guān)鍵國(guó)家。特別是俄羅斯，因其占有1990年附件一國(guó)家17.4%的排放量，擁有決定議定書生死的一票。發(fā)展中國(guó)家普遍希望議定書能生效，中國(guó)和印度進(jìn)行了協(xié)調(diào)，表示要共同積極推動(dòng)，爭(zhēng)取同時(shí)遞交核準(zhǔn)書。最后印度比中國(guó)早了幾天。中國(guó)在2002年8月31日向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)遞交了核準(zhǔn)書。由于中國(guó)是議定書清潔發(fā)展機(jī)制潛在的最大發(fā)展中國(guó)家參與方，中國(guó)批約對(duì)議定書的最終生效起到了推動(dòng)作用。在當(dāng)年召開(kāi)的世界可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議上，很多非政府組織代表都為中國(guó)此舉歡呼。最終，在歐盟與俄羅斯雙邊磋商達(dá)成交換條件后，俄最終于2004年11月遞交了批準(zhǔn)書。2005年2月16日，議定書在通過(guò)近8年后正式生效，目前有192個(gè)締約方。

議定書確定了發(fā)達(dá)國(guó)家自上而下的減排模式，即發(fā)達(dá)國(guó)家作為一個(gè)整體，2008—2012年第一承諾期六種溫室氣體排放要在1990年基礎(chǔ)上平均減少5.2%。當(dāng)時(shí)幾十個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)坐在一起討價(jià)還價(jià)，確定各國(guó)有差別的減排指標(biāo)（歐盟減少8%，日本、加拿大減少6%，俄羅斯、烏克蘭、新西蘭“零”增排，澳大利亞增排8%，冰島增排10%），這是議定書最為核心的部分。另外，議定書還規(guī)定了三種創(chuàng)新性的靈活履約機(jī)制（包括清潔發(fā)展機(jī)制），將碳作為一種嶄新的國(guó)際商品推出，建立了碳交易機(jī)制。2001年10月，公約第七次締約方會(huì)議（COP7）在摩洛哥馬拉喀什舉行，會(huì)議通過(guò)了《馬拉喀什協(xié)定》，確定了三種靈活履約機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則，主要內(nèi)容涉及碳的核證、測(cè)算、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和認(rèn)證程序，保證其在國(guó)際社會(huì)穿越國(guó)界進(jìn)行交易。同時(shí)還建立了遵約委員會(huì)，保證每噸碳的“含金量”。

之后又舉行了一系列重要會(huì)議。2007年公約第十三次締約方會(huì)議暨議定書第三次締約方會(huì)議（COP13/CMP3）上，啟動(dòng)了巴厘路線圖談判，公約下成立長(zhǎng)期合作行動(dòng)特設(shè)工作組（AWG—LCA），議定書下發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)一步減排指標(biāo)特設(shè)工作組（AWG—KP）繼續(xù)談判，兩組談判均應(yīng)于2009年底取得一致結(jié)果；2009年，先召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤出席并發(fā)表講話；同年底舉行哥本哈根會(huì)議（COP15/CMP5），溫家寶總理出席。一年間兩位國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人出席同一議題的國(guó)際會(huì)議，在中國(guó)史無(wú)前例。哥本哈根會(huì)議是國(guó)際社會(huì)就單個(gè)議題舉行的規(guī)模空前的會(huì)議，120多個(gè)國(guó)家元首和政府首腦出席，參會(huì)人數(shù)達(dá)5萬(wàn)人之多，最終達(dá)成一項(xiàng)政治協(xié)議即哥本哈根協(xié)議；2010年底坎昆會(huì)議（COP16/CMP6）達(dá)成的坎昆協(xié)議，確認(rèn)并細(xì)化了哥本哈根協(xié)議內(nèi)容，確定了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作大框架，是巴厘路線圖雙軌談判的重要階段性成果；2011年底德班會(huì)議（COP17/CMP7）設(shè)立了增強(qiáng)行動(dòng)德班平臺(tái)工作組，要求不晚于2015年制定一項(xiàng)適用于所有締約方的議定書、其他法律文件或有法律效力的成果。“德班平臺(tái)”進(jìn)程的啟動(dòng)，標(biāo)志著氣候變化國(guó)際談判的重心將轉(zhuǎn)向2020年后的國(guó)際減排安排。

2012年底結(jié)束的多哈會(huì)議（COP18/CMP8）取得了三項(xiàng)主要成果。首先是經(jīng)過(guò)7年艱苦談判達(dá)成了議定書第二承諾期，這是發(fā)展中國(guó)家最為看重的成果。第二承諾期始于2013年1月1日，目前共有包括歐盟及成員國(guó)、挪威、瑞士、澳大利亞等共38個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家締約方參與；整體減排量為到2020年在1990年基礎(chǔ)上至少減排18%；日本、俄羅斯、新西蘭拒絕參加；加拿大退出。同時(shí)將三氟化氮納入管控范圍，管控溫室氣體種類增至七種。第二項(xiàng)成果是結(jié)束了“巴厘行動(dòng)計(jì)劃”談判；第三項(xiàng)是規(guī)劃了“德班平臺(tái)”談判進(jìn)程。

總結(jié)公約發(fā)展的基本脈絡(luò)，大致可分為四個(gè)階段。1992年公約開(kāi)放簽署到2005年議定書生效，這是一個(gè)建章立制的過(guò)程；2008—2012年為議定書第一承諾期；2013—2020年為議定書第二承諾期；2020年之后很可能是一個(gè)取代議定書的新的全球性協(xié)議，目前這個(gè)協(xié)議并無(wú)具體名稱，只有一個(gè)談判授權(quán)。之前中國(guó)參與氣候變化談判，最核心任務(wù)是確保自身的發(fā)展空間，反對(duì)為發(fā)展中國(guó)家設(shè)定量化的溫室氣體減排義務(wù)。所有政策的考慮、談判策略的設(shè)計(jì)，都是圍繞這個(gè)任務(wù)展開(kāi)的。當(dāng)時(shí)很多人認(rèn)為氣候變化問(wèn)題是西方的陰謀，目的是限制發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展，是要設(shè)圈套將中國(guó)套進(jìn)來(lái)，至今還有部分人這么想。如今中國(guó)對(duì)氣候變化的認(rèn)識(shí)有所改觀，認(rèn)為這不是陰謀，而是國(guó)際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，中國(guó)愿意與國(guó)際社會(huì)一道攜手解決，但權(quán)責(zé)分擔(dān)應(yīng)按照公約的規(guī)定進(jìn)行。

二、公約進(jìn)程與中國(guó)低碳發(fā)展的歷程

氣候變化公約究竟給中國(guó)帶來(lái)些什么影響，這應(yīng)結(jié)合中國(guó)低碳發(fā)展的歷程加以認(rèn)識(shí)。可以說(shuō)，中國(guó)低碳發(fā)展的進(jìn)程是在外部壓力和內(nèi)生動(dòng)力共同作用下開(kāi)展的。首先是公約等國(guó)際立法進(jìn)程的推動(dòng)，加之世界上其他主要國(guó)家的示范作用，比如美國(guó)的《清潔空氣法》、歐盟的《氣候能源一攬子計(jì)劃》、韓國(guó)的《低碳綠色增長(zhǎng)框架法》，以及日本確立建設(shè)低碳社會(huì)的目標(biāo)等。這讓中國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到三個(gè)問(wèn)題：

其一，低碳綠色發(fā)展成為趨勢(shì)。受氣候變化談判的影響和推動(dòng)，氣候變化問(wèn)題幾乎成了當(dāng)前國(guó)際社會(huì)最為關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，即便是在全球金融危機(jī)蔓延、國(guó)際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的情況下，各國(guó)對(duì)氣候變化的重視程度不但沒(méi)有減弱，反而加大了對(duì)低碳綠色發(fā)展的重視和投入。這是因?yàn)樗麄冋J(rèn)識(shí)到，應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，加大對(duì)新能源和可再生能源領(lǐng)域的投入，不但有利于刺激本國(guó)經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)困境，促進(jìn)新的就業(yè)崗位和制造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，更有利于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)恢復(fù)和增長(zhǎng)，提高長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力。

其二，根據(jù)自身國(guó)情發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。目前發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)較為積極的歐盟、日本、韓國(guó)等國(guó)的人均排放依然較高，說(shuō)明其他發(fā)展中國(guó)家不能盲目“低碳”，而應(yīng)遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，目標(biāo)不宜過(guò)激，應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)盡量減少排放。

其三，避免重復(fù)美、澳、加模式。這些國(guó)家的教訓(xùn)是，如果等到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)消費(fèi)方式都達(dá)到高排放水平后，再減排會(huì)付出巨大的代價(jià)。這也是這些國(guó)家難以制定積極減排政策的原因。但出于長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的需要，他們也都急于轉(zhuǎn)型。

中國(guó)對(duì)氣候變化問(wèn)題的態(tài)度變化是在中國(guó)正式提出科學(xué)發(fā)展觀的2003年。回顧三十多年來(lái)中國(guó)的改革開(kāi)放歷程，可以明顯地看出，中國(guó)選擇低碳發(fā)展方向是突破國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境約束的必然。中國(guó)的崛起被公認(rèn)為當(dāng)今世界最重大的事件，改變了世界的格局。中國(guó)以“中國(guó)價(jià)格”攻克了已被瓜分完畢的世界市場(chǎng)，成為“世界工廠”，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但“中國(guó)價(jià)格”的背后是低工資、低福利、低環(huán)境成本、低社會(huì)成本和高投資率、高出口率、高消耗、高污染、計(jì)劃體制未完全退出。出口產(chǎn)品以勞動(dòng)密集型和資源密集型的低端產(chǎn)品為主。極高的外匯儲(chǔ)備助推貨幣超發(fā)，即通貨膨脹。有購(gòu)買力的消費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重過(guò)低，工資、社保、醫(yī)療等民生所得較少。因此，得出的一個(gè)基本共識(shí)是，成績(jī)巨大，代價(jià)高昂，依靠投資擴(kuò)張和出口的增長(zhǎng)模式難以為繼。這個(gè)共識(shí)有充分的數(shù)據(jù)加以支撐。

首先，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)主要依靠資金、勞動(dòng)力和自然資源等生產(chǎn)要素的粗放投入和規(guī)模擴(kuò)張來(lái)實(shí)現(xiàn)，如1953—1978年，按可比價(jià)格計(jì)算，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增長(zhǎng)6.14%，而作為主要能源的原煤產(chǎn)量年均增長(zhǎng)競(jìng)高達(dá)12.7%。“十五”后期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度8%—9%，而能源消耗增長(zhǎng)了14%—15%，生產(chǎn)單位產(chǎn)值的能耗是美國(guó)的7倍，日本的10倍；中國(guó)進(jìn)口60%以上的能源及其他各類資源，包括糧食，經(jīng)濟(jì)安全存有隱患；2009年以來(lái)，中國(guó)二氧化碳排放量、化學(xué)需氧量、消耗臭氧層物質(zhì)排放量均位居世界第一。其次，看中國(guó)投資額和投資率的變化趨勢(shì)。中國(guó)的投資率近年來(lái)已超過(guò)GDP的45%，這在世界歷史上前所未有。“六五”至“十一五”期間，每增加1億元GDP需要的固定資產(chǎn)投資分別是1.8億元、2.15億元、1.6億元、4.49億元、4.99億元和4.28億元，資本回報(bào)率明顯下降，低于其他許多國(guó)家，不能給增長(zhǎng)提供可持續(xù)的基礎(chǔ)。消費(fèi)（工資、民生投入等）在GDP中大致占35%左右，其他很多國(guó)家在60—70%左右。國(guó)外有人甚至將這種投資與消費(fèi)比例的倒置作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)可能崩潰的依據(jù)。第三，看中國(guó)出口額和出口占GDP比重的變化趨勢(shì)。過(guò)去30年，中國(guó)大量出口勞動(dòng)相對(duì)密集的產(chǎn)品，并從1994年起持續(xù)出現(xiàn)貿(mào)易順差。2010年，中國(guó)勞動(dòng)與資源密集型產(chǎn)品出口占全球同類產(chǎn)品出口的比重達(dá)到34%左右，大大高于中國(guó)出口占全球出口總額的比重。2011年，中國(guó)勞動(dòng)與資源密集型產(chǎn)品的出口仍呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。據(jù)測(cè)算，中國(guó)能源消耗的1/4到1/3用于出口，這部分能源消耗的成果讓別人享用了，污染卻留給自己。出口過(guò)大加劇了中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)能過(guò)剩和經(jīng)濟(jì)失衡，也成為世界經(jīng)濟(jì)失衡的一部分。

2001年中國(guó)加入了WTO，增長(zhǎng)模式得到進(jìn)一步強(qiáng)化。中美經(jīng)濟(jì)存在“共生性”，歐美產(chǎn)業(yè)空心化日益突出，歐美用中國(guó)借給他們的錢來(lái)消費(fèi)中國(guó)人民的血汗（低價(jià)產(chǎn)品），再把錢以外資形式投資中國(guó)的各種資產(chǎn)，“一條牛剝兩張皮”。但資源消耗和環(huán)境污染被留在中國(guó)，中國(guó)反而被指責(zé)為“新殖民主義”和對(duì)世界環(huán)境的威脅。這種經(jīng)濟(jì)模式是中國(guó)的國(guó)情使然，是中國(guó)難以逃避的選擇，但中國(guó)為此付出的代價(jià)太大。這種經(jīng)濟(jì)起步中充滿著不公平、血汗、“黑磚窯”和“黑煤礦”現(xiàn)象，但只能是這樣的，不然怎能做出一個(gè)比所有人都低的價(jià)格？然而，這種情況不可持續(xù)。2003年，中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)對(duì)此達(dá)成了共識(shí)，提出科學(xué)發(fā)展觀，開(kāi)始著手解決中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題。2005年“十一五”規(guī)劃制定了具體計(jì)劃，中國(guó)開(kāi)始主動(dòng)節(jié)能減排、環(huán)境治理工作。2006年，十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建和諧社會(huì)的任務(wù)。以此為標(biāo)志，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入新階段。

應(yīng)對(duì)氣候變化，中國(guó)在行動(dòng)。2005年“十一五”提出了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、提高自主創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、建立和諧社會(huì)的任務(wù)。2006年中國(guó)提出第一個(gè)減排目標(biāo)，即在2005至2010年期間將能源強(qiáng)度從2005年水平上降低20%。中國(guó)政府又公布了環(huán)保和節(jié)能減排的國(guó)家方案。這些措施都是中國(guó)主動(dòng)公布的，在公約框架下的法律依據(jù)是公約的4.1條。中國(guó)提出的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案也是發(fā)展中國(guó)家中的第一例，在國(guó)際社會(huì)上產(chǎn)生了巨大震動(dòng)。此后，巴西、墨西哥、印度、印尼等也紛紛提出了自己的應(yīng)對(duì)方案。2007年巴厘島會(huì)議，發(fā)展中國(guó)家談判調(diào)門開(kāi)始改變，出現(xiàn)了國(guó)家自主適當(dāng)減緩行動(dòng)的提法（NAMAs），中國(guó)的舉動(dòng)扭轉(zhuǎn)了整個(gè)時(shí)代的命題，廣大發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域開(kāi)始各盡所能。2007年底，爆發(fā)了世界金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這是世界經(jīng)濟(jì)失衡的表現(xiàn)，全世界一起進(jìn)入了艱難的調(diào)整期。中國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況也發(fā)生了根本性變化。工資、土地、能源、糧食價(jià)格全面上漲，勞工短缺。這說(shuō)明“中國(guó)價(jià)格”背后的支撐在一點(diǎn)點(diǎn)消失，中國(guó)開(kāi)始為環(huán)境保護(hù)付出成本和代價(jià)，依靠投資擴(kuò)張、出口、低成本發(fā)展的模式已很難維持，低成本競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代一去不復(fù)返。依靠創(chuàng)新、提高產(chǎn)品的科技含量才能進(jìn)一步鞏固“世界工廠”的地位，提高效率和內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)也被認(rèn)為是必由之路。2010年，“十二五”規(guī)劃繼續(xù)“十一五”規(guī)劃的任務(wù)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是重中之重，不盡快解決該問(wèn)題，中國(guó)的優(yōu)勢(shì)將逐漸喪失，中國(guó)即將被邊緣化。因此，應(yīng)對(duì)氣候變化的努力也在國(guó)內(nèi)開(kāi)始升級(jí)。

2007年中國(guó)成立了國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組。這個(gè)小組級(jí)別相當(dāng)高，組長(zhǎng)是國(guó)務(wù)院總理，副組長(zhǎng)是主管發(fā)展改革工作的副總理和主管外交工作的國(guó)務(wù)委員，成員包括發(fā)改委、外交部等20多個(gè)部門的負(fù)責(zé)人。同時(shí)還設(shè)立了國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)辦公室；出臺(tái)了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案、“十二五”規(guī)劃、國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃；31省（區(qū)、市）成立應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，“五省八市”建立了低碳試點(diǎn)工作機(jī)制，各省發(fā)展改革部門還成立了應(yīng)對(duì)氣候變化處，出臺(tái)了應(yīng)對(duì)氣候變化省級(jí)方案、省級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃和低碳試點(diǎn)規(guī)劃。

中國(guó)對(duì)低碳發(fā)展的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷加深、不斷提高的過(guò)程。開(kāi)始認(rèn)識(shí)到氣候變化問(wèn)題不僅是科學(xué)和環(huán)境問(wèn)題，更是發(fā)展問(wèn)題，需要綜合協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面；中央政治局也兩次集中學(xué)習(xí)，2008年6月的第六次學(xué)習(xí)，主題是“全球氣候變化和我國(guó)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)”；2010年2月第十九次學(xué)習(xí)，主題是“關(guān)于實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)問(wèn)題”；最終，綠色低碳發(fā)展理念得以確立。2007年胡錦濤主席出席悉尼APEC領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議首次在講話中三次提到低碳經(jīng)濟(jì)，此后低碳發(fā)展、低碳技術(shù)、低碳試點(diǎn)示范、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展等概念不斷見(jiàn)諸領(lǐng)導(dǎo)人講話和政府文件。2009年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，提出要立足國(guó)情發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。2010年，低碳經(jīng)濟(jì)首次寫入國(guó)務(wù)院總理的《政府工作報(bào)告》。“十二五”規(guī)劃中也專設(shè)綠色發(fā)展篇。

低碳綠色發(fā)展最終成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不二選擇。首先，原有發(fā)展模式不可持續(xù)。過(guò)去的發(fā)展路徑基本延續(xù)了發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中走過(guò)的資源依賴型發(fā)展模式。近幾年來(lái)，中國(guó)能源需求量更是以每年約2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的速度在增長(zhǎng)，石油的進(jìn)口依存度當(dāng)前已近60%。資源保障、能源安全、環(huán)境保護(hù)也越來(lái)越成為瓶頸性制約；第二，應(yīng)對(duì)氣候變化的制約。按照現(xiàn)在的發(fā)展勢(shì)頭，到2050年全球碳排放可能要達(dá)目前的2倍以上，而實(shí)現(xiàn)全球控制溫升不超過(guò)2℃的目標(biāo)，到2050年碳排放不僅不能增加，還要降低50%以上。未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要的排放增長(zhǎng)和保護(hù)氣候需嚴(yán)控的排放量之間差距很大；第三，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的需要。中國(guó)應(yīng)調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在GDP中所占比重，調(diào)整工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品向價(jià)值鏈高端延伸。以低碳為特征，并不是單純以低碳產(chǎn)業(yè)為主，高能耗產(chǎn)業(yè)也要呈現(xiàn)低碳發(fā)展，在各行各業(yè)都滲透低碳發(fā)展方式，涉及傳統(tǒng)能源、鋼鐵、水泥、交通、建筑等所有經(jīng)濟(jì)部門，以保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)擁有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。

中國(guó)在公約框架下提出的2020年行動(dòng)目標(biāo)分為以下四個(gè)部分：一是控制溫室氣體排放，加強(qiáng)節(jié)能、提高能效工作，爭(zhēng)取到2020年實(shí)現(xiàn)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40—45%；二是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展可再生能源和核能，爭(zhēng)取到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右；三是增加森林碳匯，爭(zhēng)取到2020年森林面積比2005年增加4000萬(wàn)公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米；四是大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，研發(fā)和推廣氣候友好技術(shù)等非量化目標(biāo)。這些目標(biāo)是中國(guó)政府對(duì)國(guó)際社會(huì)做出的莊嚴(yán)承諾，在性質(zhì)上屬于履行公約。

中國(guó)“十二五”規(guī)劃的最大特色就是體現(xiàn)了低碳發(fā)展理念，可以說(shuō)是一部真正意義上的綠色發(fā)展規(guī)劃。首先，它將“綠色發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”列為專篇規(guī)劃綠色發(fā)展，下設(shè)“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”專章；其次，它強(qiáng)化綠色指標(biāo)，在規(guī)劃提出的24個(gè)指標(biāo)中，涉及綠色的指標(biāo)就占了三分之一；另外，它還是一個(gè)有機(jī)整體，規(guī)劃中其他篇章也大量涉及與應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳綠色發(fā)展目標(biāo)吻合的內(nèi)容，涉及政府職能、制度改革、政策激勵(lì)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)要素、技術(shù)創(chuàng)新等方方面面。所有這些構(gòu)成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，形成推動(dòng)低碳發(fā)展的強(qiáng)大合力。歐盟氣候變化行動(dòng)委員赫澤高贊譽(yù)道，中國(guó)的“十二五”規(guī)劃是發(fā)展經(jīng)濟(jì)與應(yīng)對(duì)氣候變化相得益彰的最好體現(xiàn)，十分令人鼓舞。2011年12月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了“十二五”控制溫室氣體排放工作方案，核心是落實(shí)“十二五”控制溫室氣體排放目標(biāo)，進(jìn)一步將2015年全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年下降17%的目標(biāo)分解到了全國(guó)各地。同時(shí)，“十二五”規(guī)劃鼓勵(lì)和支持有條件的地區(qū)和行業(yè)開(kāi)展碳交易試點(diǎn)，逐步建立國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)。

三、構(gòu)建美麗中國(guó)，展望未來(lái)行動(dòng)

黨的十八大報(bào)告中明確提出了“構(gòu)建美麗中國(guó)”的理念。要求全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。它提出中國(guó)要走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。在五位一體的總布局中，把生態(tài)文明建設(shè)作為小康社會(huì)的指標(biāo)之一，強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。并宣示努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。

在十八大報(bào)告中還有一些非常有意思的論述。如要“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”。“革命”的提法很顯眼，據(jù)說(shuō)這是中央領(lǐng)導(dǎo)自己加進(jìn)去的，革命可不是普普通通的，應(yīng)該會(huì)有更進(jìn)一步的讓人感到驚喜的政策出臺(tái)。這讓人聯(lián)想到國(guó)際上目前正熱炒的第三次工業(yè)革命。美國(guó)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)基金會(huì)主席里夫金認(rèn)為，世界已經(jīng)進(jìn)入第三次工業(yè)革命，其標(biāo)志是新能源系統(tǒng)與新通訊技術(shù)系統(tǒng)的結(jié)合。2007年，歐洲議會(huì)通過(guò)宣言，開(kāi)始構(gòu)筑第三次工業(yè)革命的5大支柱。里夫金還認(rèn)為，亞洲面臨著非常好的發(fā)展機(jī)遇，成為第三次工業(yè)革命先行者和領(lǐng)導(dǎo)者的機(jī)會(huì)很大，但建設(shè)和完善相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施需要巨額的投資，并需要約40年時(shí)間，屆時(shí)沒(méi)有跟上第三次工業(yè)革命的國(guó)家將被淘汰。這個(gè)論斷是否正確，還需要進(jìn)一步評(píng)估和檢驗(yàn)，但這足以讓人們對(duì)新的能源革命充滿期待。另外，像“積極開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)”的提法，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中也是沒(méi)有過(guò)的，是新生事物。目前到2020年僅有7年時(shí)間，相當(dāng)緊迫，中國(guó)要經(jīng)歷一個(gè)能力建設(shè)的過(guò)程。如果情況發(fā)展得好，屆時(shí)碳交易市場(chǎng)能夠開(kāi)始比較成熟地運(yùn)作。

十八大報(bào)告中還強(qiáng)調(diào)應(yīng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、公平原則、各自能力原則，同國(guó)際社會(huì)一道積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化。這段論述明確指出了中國(guó)在下一步應(yīng)對(duì)氣候變化談判中應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持的原則、立場(chǎng)和態(tài)度。談判進(jìn)入新階段，中國(guó)將以更加積極的姿態(tài)主動(dòng)參與塑造未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作制度及全球減排協(xié)議。關(guān)于未來(lái)取代議定書的全球性國(guó)際協(xié)議，目前看應(yīng)具有充分的包容性和靈活性，應(yīng)有以下一些基本特征：減排行動(dòng)和目標(biāo)由各國(guó)自主決定，但發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)絕對(duì)減排義務(wù)；發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)在適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面支持發(fā)展中國(guó)家行動(dòng)；監(jiān)督履行的國(guó)際機(jī)制應(yīng)以合作、激勵(lì)、協(xié)助為宗旨，是非懲罰性的；統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、核查機(jī)制應(yīng)以信息共享和合作為宗旨，是非對(duì)抗性的。

總之，公約進(jìn)程的前景雖然仍有不確定性，但應(yīng)對(duì)氣候變化的任務(wù)更加艱巨，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的要求更加突出，國(guó)際社會(huì)包括中國(guó)必須結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的需要，作出更大的減緩努力，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)發(fā)展與減排的雙贏。

責(zé)任編輯：張春