中國應對突出海洋問題的國際法論析

[內容提要]由于眾多的主客觀原因，我國積累了較多的海洋問題。在這些海洋問題中，東海問題和南海問題特別突出。應對這些突出的海洋問題，特別關系到中國建設“海洋強國”的進程，因此必須合理處置。盡管和平解決這些海洋問題存在很大的難度，但仍必須堅持和平解決的原則和方法。其關鍵是相關國家應尊重事實和國際法，在平等基礎上展開談判和協商，尋找利益的交匯點和共同點，探尋合作的新路徑及新方法。對我國來說，重點應完善中國的海洋政策和法律制度，尤其應制定和實施國家海洋發展戰略和確立海洋政策及措施的海洋法制，以適應國際區域海洋發展態勢，維護國家主權、領土完整，確保海洋權益。

[關鍵詞]海洋問題 和平方法 國際法 海洋戰略

[中圖分類號]D993.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006-1568-（2013）04-0057-11

由于眾多的主客觀原因，包括長期以來我國海洋意識淡薄、海洋技術和海洋裝備落后、海洋地理環境相對不利等原因，我國積累了較多的海洋問題。一方面，隨著國際社會開發利用海洋及其資源的力度加大，我國面臨的海洋爭議日益突出并趨于嚴峻態勢。另一方面，隨著對外開放的不斷深入和發展，我國基本具備經略海洋的經濟基礎和科技條件，我國開發利用海洋及其資源的力度和頻度也進一步提升，需要保護的海洋利益增多，相應地海洋問題沖突或糾紛也增加。此外，國際社會對我國海上力量的發展和布局存在一些誤解和誤判，也導致解決海洋問題的難度增加。在目前階段，為維護和確保我國海洋權益，東海問題和南海問題特別緊要。對這些突出的海洋問題的處理和解決與完善海洋法制特別是海洋體制機制密切相關，同時也事關中國建設“海洋強國”的進程。

一、中國面臨的突出海洋問題概要

從管轄海域及海洋權益看，我國面臨的最突出的海洋問題是東海問題和南海問題。

第一，東海問題。迄今為止，國際社會對東海問題仍無明確界定。即使在中日外交部門于2008年6月18日公布的《中日關于東海問題的原則共識》（簡稱《原則共識》）中也沒有明確其內涵。一般認為，東海問題包括島嶼歸屬爭議、海域劃界爭議、資源開發爭議和海上執法爭議。其核心是中日關于釣魚島及其附屬島嶼（俗稱釣魚島）的主權歸屬爭議。

為解決東海問題爭議，經過多次磋商和談判，中日外交部門達成《原則共識》，目的是在東海盡快實施共同開發和合作開發制度，以實現資源共享。由于理解和認識不一，再加上無法消除中日東海劃界原則的分歧和對立，故《原則共識》擱置了東海海域劃界爭議。例如，《原則共識》指出，經過認真磋商，中日一致同意在實現劃界前的過渡期間，在不損害雙方法律立場的情形下進行合作。《原則共識》的一個重大缺陷是，未能對釣魚島問題作出安排，這是日本否認在釣魚島問題上存在爭議、否認“擱置爭議”共識的存在致使釣魚島問題長期無法得到合理解決的關鍵原因。2012年9月，日本政府通過“國有化”釣魚島及其部分附屬島嶼（南小島和北小島）的行為或措施，試圖向國際社會顯示其實際“管理”或“管轄”，力圖在今后可能的國際司法實踐中獲得“有利”的要素。這與美國偏袒日本的言行和表態一道，增加了中日解決釣魚島問題的難度。

第二，南海問題。南海問題主要包括南沙島礁領土爭議及海域劃界爭議。南海問題的顯現和升級有多種原因，既有歷史原因，也有經濟社會發展和國際、區域制度的實施及其缺陷的因素，還涉及域外大國關注的所謂航行自由及安全方面的“利益”。因此，南海問題十分復雜，解決也相當困難。一般認為，南海問題的核心是應確定中國南海斷續線（或U形線）的性質及線內水域的法律地位。從中國南海斷續線出臺及成形的背景和意圖看，中國政府公布南海斷續線的主要目的是宣示中國在南海的主權。

國際社會針對南海斷續線的性質問題，主要存在四種學說：歷史性水域說、歷史性權利說、海上疆域線說、島嶼歸屬線說。它們的共同之處是，中國對南海斷續線內的所有島、礁、沙、灘等擁有主權，對南海諸島附近海域也擁有主權；不同之處在于對南海斷續線內水域的法律地位存在差異。但這些學說在證明中國于斷續線內水域有效行使或持續地行使過排他性的權利方面存在缺陷。因此，本文認為，中國南海斷續線的性質應為島嶼歸屬及資源管轄線。其基本內涵主要包括以下方面：第一，斷續線內所有島、礁、沙、灘、洲的主權屬于中國；第二，中國可選擇部分南沙群島采用直線基線劃定群島水域，但在群島水域內應不妨礙其他國家的過境通行權；第三，中國對南沙群島內的上覆水域、海床及其底土等自然資源享有主權權利，至于海域的范圍，應根據海洋法制度和基于歷史權利下的水域確定，以體現對資源的管轄；第四，在中國內水以外的海域，其他國家繼續享有航行、飛越、鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途。從斷續線的性質具體反映到線內水域的法律地位看，線內水域具有兩種類型，并因來源不同而具有不同的性質，且它們并不矛盾，可平行存在。第一類為海洋法制度下的水域；第二類為基于歷史性權利下的特殊水域。這兩類水域的法律地位完全符合《聯合國海洋法公約》的制度性規范和中國的國內法規定。

二、中國處理突出海洋問題的基本思路

海洋問題事關中國的主權、領土完整，關系中國核心利益的維護和確保，也事關中國和平發展進程及祖國統一大業，因此必須合理有效地處理和解決。

（一）解決東海問題的基本思路。

首先，應讓日本承認在釣魚島問題上存在爭議。所謂的國家間爭端或爭議，從常設國際法院審理馬弗羅提斯和耶路撒冷工程特許案（Mavromamat Palestine Concessions，1924年8月30日）的判決內容可以看出，是指兩者之間在法律或事實上的某一方面存有分歧，或在法律觀點或利益上發生沖突的狀況。據此判決，對照中日在釣魚島問題上的立場、態度及事實，釣魚島問題在中日之間是存在爭議的，日本無法否認。為此，日本政府應尊重事實，與中國政府展開平等談判，以求合理解決。

其次，確認存在“擱置爭議”的共識及其效果。盡管“擱置爭議”內容并未在《中日聯合聲明》、《中日和平友好條約》等文件中出現，但《中日和平友好條約》換文兩天后，鄧小平副總理于1978年10月25日在日本記者俱樂部針對釣魚島問題的回答，表明兩國政府在實現中日邦交正?；?、中日和平友好條約的談判過程中，存在約定不涉及釣魚島問題的事實。同時，日本政府未表態予以否定或反對，可被認為是默認。它既具有補充條約內容原則性、抽象性的缺陷的作用，也具有解釋性的作用和效果。此后，日本政府也是依據這一方針處理釣魚島問題的，包括“不登島、不調查及不開發、不處罰”。換言之，“擱置爭議”對緩和釣魚島問題有一定的效果及作用。

再次，應讓日本停止對釣魚島周邊海域實施非法“警備體制”及其他非法活動。中國政府于2012年9月10日公布了釣魚島及其附屬島嶼的領?；€，以及將領海基線和海圖副本交聯合國秘書長備案等動作，初步完善了釣魚島周邊海域的領海制度，并實施了常態化的巡航制度。但為了管轄日方的非法損害活動或有害行為，包括驅趕漁船、登島調查、跟蹤監視等，我國有必要完善相關法制，尤其應制定管轄海域巡航執法管理處罰條例、領海內外國船舶無害通過和有害通過制度規范等。同時，鑒于兩岸針對海洋問題的法律立場相近或相似，因此應加強兩岸海洋問題合作進程，遵循先易后難、循序漸進的原則，以共同保衛釣魚島領土。

為此，我們希望日本政府尊重事實和國際法，并傾聽國內學者及前官員的正義之聲，與中國政府展開平等的協商和談判，包括利用現有各種雙邊對話及協商機制。例如，利用中日戰略對話機制、中日海洋問題高級別磋商機制、中日副外長級對話機制、中日東海問題原則共識政府間換文談判機制等機制，綜合協商處理包括釣魚島問題在內的中日海洋問題爭議，使其不影響中日關系大局，并共享資源利益。

最后，應該指出的是，盡管中國政府依然具有利用和平方法合理解決釣魚島問題的意愿，但也不應放棄發展海上軍事實力的機遇。特別是，現階段的海洋問題情勢啟示我們，我國制定國家海洋發展戰略的時機已經到來，應整合力量加快完成和實施，包括加強兩岸海洋問題合作規劃、展開研討，以完善海洋體制和機制，維護國家的主權和領土完整。否則，我國主動處理海洋問題的時機將消失，被動局面無法改變。

（二）解決南海問題的基本思路。

第一，利用和平方法解決南海問題爭議是必須堅持的原則和方法。必須首先利用和平方法解決國家間存在的爭端，這是各國必須遵守的原則和義務，得到多數國際法條約、區域制度性規范的明確肯定，如《聯合國憲章》第2條第3款和《聯合國海洋法公約》第279條。利用和平方法解決國際爭端的原則也得到聯合國大會1970年10月24日通過的《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》的確認。我國于2003年6月28日批準加入的《東南亞友好合作條約》第2條（基本原則）第4款規定，締約國在處理相互關系時的基本指導原則，其中就包括存在意見相異或存在爭端時應利用和平方法解決的原則。我國與東盟十國于2002年11月4日簽署的《南海各方行為宣言》第4款規定，有關各方承諾根據公認的國際法原則，包括《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅。可見，利用和平方法解決南海問題爭議符合國際法和相關區域制度的原則和要求，同時也是各國必須遵循的義務。和平方法包括政治方法（或外交方法）和法律方法兩種。

第二，利用法律方法解決南海問題爭議存在障礙。利用法律方法包括國際法院管轄國際爭端，必須得到相關方的同意。同意的方法包括事先對《國際法院規約》第36條作出選擇性聲明，采用應訴管轄（forum prorogatum）方法接受國際法院的管轄權。盡管菲律賓于1972年1月18日作出了接受國際法院管轄的聲明，但其對與海洋管轄權和對陸地領土有關的爭端條款作了保留。換言之，菲律賓針對與海洋管轄權和陸地領土有關的爭端，不接受國際法院的管轄。其他國家如越南、馬來西亞等和中國均未就《國際法院規約》第36條作出選擇性聲明。也就是說，在南沙島礁領土爭議問題上利用《國際法院規約》第36條規定由國際法院管轄判決南沙島礁領土爭議問題困難很大。

考慮到中國、越南、菲律賓等國均為《聯合國海洋法公約》的成員國，因此需要考慮利用國際海洋法法庭解決南沙島礁領土爭議問題的可能性。自1996年批準《聯合國海洋法公約》以來，我國一直未選擇《聯合國海洋法公約》第287條規定的有關本公約的解釋或適用的爭端方法。為此，根據《聯合國海洋法公約》第298條規定，我國于2006年8月25日向聯合國秘書長提交了書面聲明。聲明指出，對于《聯合國海洋法公約》第298條第1款第（a）、（b）和（c）項所述的任何爭端（即涉及海洋劃界、領土爭端、軍事活動等爭端），中國政府不接受《聯合國海洋法公約》第十五部分第二節規定的任何國際司法或仲裁管轄。換言之，中國對于涉及國家重大利益的海洋爭端，排除了適用國際司法或仲裁解決的可能性，堅持有關國家通過協商談判解決的立場。當然，也不排除我國撤回上述聲明并利用《聯合國海洋法公約》爭端解決機制處理海洋爭端的可能性。因為，《聯合國海洋法公約》第298條第2款規定，根據第298條第1款作出聲明的締約國，可隨時撤回聲明，或同意將該聲明所排除的爭端提交本公約規定的任何程序。由于中國已排除將涉海洋劃界、領土和軍事活動等爭端提交國際司法或仲裁管轄的可能性，如果中國不撤回上述聲明或不同意接受規定的程序，則國際海洋法法庭處理南沙島礁領土爭議問題的可能性就不存在。

總之，利用法律方法解決南沙島礁領土爭議問題存在一些無法消除或克服的障礙，無法適用。在相關方無法締結仲裁協議處理南沙島礁領土爭議問題的情況下，仍只有將希望寄托于政治方法解決。這也正是我國堅持利用政治方法或外交方法解決南沙島礁領土爭議問題的本質所在。

第三，堅持利用政治方法解決南海問題爭議。盡管利用政治方法（談判、調查、調停、和解等）是解決南沙島礁領土爭議問題的必要方法，但由于南海問題爭議涉及國家主權和重大利益，相關方很難作出讓步和妥協。因此，利用政治方法解決南海問題爭議也存在一定的困難或局限性。需要指出的是，鄧小平同志于1984年明確提出解決南沙爭端的“主權屬我、擱置爭議、共同開發”方針，盡管有明確的國際法依據，如《聯合國海洋法公約》第74條第3款和第83條第3款，但卻受到不同程度的挑戰，未得到普遍接受。換言之，“擱置爭議、共同開發”的政策或方針運用于南海特別是南沙島礁領土爭議問題時，依然存在一些困境。主要體現在：東盟一些國家缺乏實施“擱置爭議、共同開發”的政治意愿，難以啟動；東盟一些國家并未現實利益需要，因為它們已大力開發南海的資源；南海爭議涉及多方、特別是爭議海域難以界定，存在操作上的困難。上述因素的綜合，導致“擱置爭議、共同開發”的政策或方針遭遇冷落，未受到尊重。

從國家實踐看，2004年6月30日生效的《中越北部灣劃界協定》和《中越北部灣漁業協定》，2005年3月14日中國與菲律賓和越南簽署的《在南中國海協議區聯合海洋地震工作協議》，是落實“擱置爭議、共同開發”的具體成果。2011年7月20日，中國與東盟就落實《南海各方行為宣言》指導方針達成共識，也為南沙島礁領土爭議問題的政治解決提供了制度保障。特別是2011年10月11日中越兩國締結的《關于指導解決中國和越南海上問題基本原則協議》和2011年10月15日發布的《中越聯合聲明》，均為兩國利用和平方法解決南海爭議問題提供了政治保障，具有重要的意義。也就是說，雙邊制度性文件的制定和實施，為緩和與逐步解決南海問題爭議提供了基礎和條件，國際社會應予以積極支持而不是反對和指責。當前，針對南海問題爭議，重要的是在相關國家之間締結在海洋低敏感領域（如海洋環保，海洋科研，海上搜救，防災減災等）的合作協議，以增進國家間的共識，并為締結臨時安排和最終解決南海問題爭議創造良好環境和條件。這符合《聯合國海洋法公約》和《南海各方行為宣言》規定的相關制度性要求和原則。

三、中國應對突出海洋問題的路徑及保障措施

為實現由區域性海洋大國向世界性海洋大國的成功轉型，實現建設“海洋強國”目標，我國必須合理地處理和解決諸如南海問題和東海問題等突出海洋問題。為此，我國應以當前突發性海洋問題為契機，重點加強國內法制建設，加快完善海洋體制機制。而實現這一目標的有效途徑為，制定國家海洋發展戰略和海洋基本法。這是國際社會合理有效應對海洋問題的基本選擇，也是多數國家的普遍成功的實踐經驗，中國也不例外。

黨的十八大報告指出，我國應“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。這是黨和政府應對海洋問題尤其是新世紀以來針對國際國內海洋情勢作出的重大戰略部署，也是黨和政府針對長期以來海洋問題政策的合理提升和深化，具有重要的現實意義和戰略價值。

第一，中國建設“海洋強國”的地位及步驟。建設“海洋強國”無疑是我國建設中國特色社會主義的重要組成部分，因此建設“海洋強國”的進程應符合我國建設中國特色社會主義的總依據、總布局和總任務的要求。根據黨的十八大報告內容，中國特色社會主義的總依據是社會主義初級階段，總布局是五位一體，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興。為此，我國建設“海洋強國”的步驟應是漸進的。具體可分兩步走，即區域性海洋大國或強國和世界性海洋大國或強國。這種分階段實施的步驟，也符合我國的基本特點尤其是“三不變”的基本特征，即我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變、人民日益增長的物質文化需求同落后的社會生產力之間的矛盾這一主要矛盾沒有變、我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。

第二，中國建設“海洋強國”的布局及位階。黨的十八大報告將中國建設“海洋強國”戰略目標內容置于我國必須全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的布局中。具體要求體現在“大力推進生態文明建設”過程中，以優化國土空間開發布局，最重要的是體現了陸海統籌、集約使用、全面規劃、協調發展的原則。為此，我國在推進“海洋強國”建設過程中，應全面加強海洋經濟建設、海洋政治安全建設、海洋文化建設、海洋管理（或社會）建設，以保護和改善海洋生態環境，實現美麗中國之目標或理想，實現中華民族的永續發展。

第三，中國建設“海洋強國”的內涵及具體指標。從黨的十八大報告對中國建設“海洋強國”的內容描述可以看出，國家推進“海洋強國”建設的具體路徑為發展海洋經濟，手段和措施是不斷提高海洋資源開發能力以保障海洋經濟的發展，前提是急需解決我國面臨的如南海問題和東海問題這樣的重大海洋問題，以堅決維護國家主權和領土完整及海洋權益，并保障實施海洋及其資源開發的安全環境，從而實現保護海洋生態環境及建設“海洋強國”的分階段目標。

國際社會并不存在“海洋強國”的具體指標及基本特征，也無統一規范的“海洋強國”的定義或概念。盡管如此，鑒于海洋在經濟社會發展中的重要性及海洋自身的特點，對照綜合規范海洋問題的《聯合國海洋法公約》的原則和制度，結合中國的國情和社會發展趨勢，筆者認為，我國建設“海洋強國”的基本指標，主要包括以下方面：海洋經濟發達，海洋科技先進，海洋生態環境優美，擁有構建和完善海洋制度及體系的高級人才隊伍，先進的管理海洋問題或事故的能力，以及強大的海上國防力量。在上述指標中，發展海洋經濟是建設“海洋強國”的重要手段和基礎；海洋科技是建設“海洋強國”的技術保障，也是增強海洋開發能力的重要支柱；海洋生態環境優美是建設“海洋強國”的重要目的之一；高級海洋人才隊伍不斷涌現是建設“海洋強國”的必要依托和重要力量；管理海洋問題或事故的能力，是實現國家對海洋問題綜合管理的重要條件；強大的海上國防能力，是我國建設“海洋強國”的堅強后盾和重要依托。總之，這些指標緊密關聯，不可分割，應該全面規劃和合理部署，共同推進和整體提升，切不可偏廢任何一個方面，否則，我國建設“海洋強國”的進程將受阻或延誤。

第四，中國建設“海洋強國”的作用及保障制度。依據國際國內海洋問題發展情勢，結合我國自身的特點，中國提出建設“海洋強國”的戰略目標，不僅是我國國內針對海洋問題政策的匯總和深化，也是我國提出構建“和諧世界”、“和諧海洋”理念在海洋領域的延伸及貢獻，對于維護國際海洋秩序具有重大的作用和意義，以確保和維護共同利益。建設“海洋強國”戰略目標的提出，也是我國繼續推進現代化建設、完成祖國統一、維護世界和平與促進共同發展這三大任務的根本保障，因此必須整合國家力量全面推進和實施。而保障“海洋強國”順利實施的關鍵性制度是，應制定和實施國家海洋發展戰略及確立國家海洋政策的法律（如海洋基本法），以及制定和實施海洋基本法規范內容的海洋基本計劃。目的是完善和強化國內海洋體制機制，補正海洋領域的要素和缺陷，以高效合理地應對和處置海洋問題，確保“海洋強國”目標的順利實施。這是國際社會尤其是主要海洋大國應對海洋問題的成功實踐路徑，我國必須盡快借鑒和實施，以改變國際、區域關于海洋問題制度的缺陷及弊端，提升國家應對和處理海洋問題的能力和水平。當然，進一步正確地宣傳和闡釋我國的海洋政策和法律制度，加強國際、區域合作及交流，也十分重要。

結束語

國際、區域海洋情勢啟示我們，為應對和處理突出海洋問題爭議，我國應重點加快國內海洋問題體制機制建設步伐，以適應國際、區域和雙邊關于海洋問題的制度性缺陷和弊端，改變我國應對海洋問題的被動局面，進而確保我國和平發展進程中經略海洋的生存利益和發展利益，維護國家主權和領土完整，確保海洋權益，實現“海洋強國”目標。

責任編輯：張春