南非市民社會的轉型初探

[內容提要]盡管可追溯至殖民時代，但南非市民社會主要興起于20世紀七八十年代，而1994年種族隔離制度的終結更是其發展的分水嶺。在白人統治時期，大部分市民社會是種族隔離制度的堅定反對者，通過積極動員基層社區人民反對白人政權及其意識形態，市民社會讓白人的種族隔離政策難以為繼。在建設新南非時期，南非市民社會的功能得到重大拓展：政治方面，它們延續了種族隔離時期的傳統，成為種族和解、監督政府與促進發展的重要力量；在經濟社會方面，南非市民社會在減貧和應對社會發展問題方面發揮的作用正日益上升。盡管發展不均衡、資金來源缺乏、非國大“一黨獨大”等仍是制約南非市民社會發展的重要因素，但可以認為，南非市民社會將延續自1994年以來的轉型，其政治功能在多樣化的同時重要性可能下降，同時經濟社會功能卻將進一步強化。南非市民社會已較為發達，擁有數量龐大和種類繁多的市民社會組織，幾乎覆蓋所有的問題領域，其發展路徑和管理方法很大程度上可為中國的市民社會發展和管理提供諸多有益的參考。

[關鍵詞]南非 市民社會 政治功能 經濟社會功能 轉型

[中圖分類號]D747.8

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006-1568-（2013）04-0097-16

盡管發端于殖民地時期，但南非市民社會的興起卻是20世紀七八十年代的事，而1994年種族隔離制度的結束更成為南非市民社會發展的分水嶺。更為具體地，在1994年以前南非市民社會的主要功能集中于推動廢除種族隔離制度或更為宏大的南非民主化進程。盡管在1994年這一功能仍得以延續，但主要由于種族隔離制度的終結、非國大一黨獨大以及南非面臨的重大發展挑戰，推動了南非市民社會在促進社會經濟發展方面的作用日漸上升。展望未來，南非市民社會目前從相對單純的政治功能轉向政治與經濟社會功能同步發展、經濟社會功能有望超過政治功能的發展趨勢將得以延續。盡管南非對市民社會的系統化研究自20世紀90年代才得以真正興起，但南非市民社會的發展和管理仍可為中國市民社會的發展提供有益的參考。

一、南非市民社會的發展、類型與特征

南非擁有非洲大陸最發達的市民社會組織網絡，盡管大部分興起和發展壯大于20世紀七八十年代，但其歷史可追溯至殖民時代殖民政權對非洲黑人的壓迫。19世紀后期，黃金和鉆石等礦產資源的發現，迅速促成了礦業這一新興產業的巨大發展。礦業的興起催生了南非的現代工業化進程，引起南非社會的深刻變化，形成資本和勞動的集中和對壘，也摧毀了傳統社會的生產和生活方式。南非市民社會的萌芽，最初正是來自于礦業工人的工會組織。隨著南非經濟發展和政治的變遷，其市民社會力量逐漸獲得了更多發展的空間，逐漸覆蓋了幾乎所有的問題領域，形成了自身的鮮明特征。

總體而言，南非市民社會的發展經歷了三個階段。第一個階段是20世紀70年代后期，這一時期是南非市民社會組織的興起時期。最初主要是一些黑人城鎮的小型地方性社團組織起來，為爭取更好的工作條件向白人當局施加壓力。從一開始，這些地方性社團就把物質目標（特別是更好的服務與可支付得起的房租）與更宏大的政治目標（主要體現為推翻市政當局和種族隔離政權的統治）結合起來。雖然后來為了更好地籌集活動資金，許多南非市民社會組織開始發展正式的會員并收取會費，但從其總體歷史發展來看，市民社會組織更傾向于一種非正式的組織形態，其領導人大多通過公開集會的方式，實現與本組織普通成員的溝通而當選上臺。通常，組織最好的市民社會組織都是一些街道或社區層面的組織。

第二個階段是整個20世紀80年代，是南非市民社會組織全國性大發展的關鍵時期。這一時期出現的市民社會組織大多是以黑人城鎮為基礎的地區性組織，其中大多數都比較激進，并同情和支持處于流亡狀態的政黨非國大。1983年，這些支持非國大的團體組織走到一起，成立了聯合民主陣線（The United Democratic Front）。聯合民主陣線致力于團結各種社會力量，共同反對白人政權強化統治的做法、受白人政權指使的黑人地方當局以及白人政權為把非洲人排除在外而新發明的三院制（Tricameral National Parliament）。

第三個階段是1994年民主過渡實現后，南非市民社會組織在擺脫種族隔離制度的桎梏后迎來了發展的春天。這至少有三重含義，一是更開放、民主和法制化的政治環境允許公民有更自由的結社和參與政治活動權，為南非市民社會組織的發展提供了制度保障。二是隨著舊制度的終結和新的社會轉型期的到來，新的利益訴求和社會矛盾不斷涌現出來，也必然導致原來一些市民社會組織的消亡和更多市民社會組織的誕生。三是由于無線通訊和互聯網領域的信息技術革命，南非市民社會組織的溝通能力獲得了很大的提升，在向政府施加壓力的意愿與動能方面都更具力量。據估計，目前南非市民社會組織的數量介于17000個到140000個之間。

經過三階段發展后，南非市民社會已相對發達，數量相當龐大，種類也非常復雜。為便于管理，南非將其分為八大類：社區類、工會類、獨立媒體類、專業類、雇主或商會類、文體類、宗教團體類、獨立研究機構類等。

社區類市民社會組織一般以某一特定社區或社區聯合體的居民為成員，注重解決與社區居民利益直接相關的問題，如社區安全、教育、醫療服務等。社區類市民社會組織是典型的“為問題而生”型組織，涉及的問題五花八門。這類市民社會組織通常規模比較小，組織松散，活動資金非常有限，甚至沒有正式名稱。盡管數量難以統計，但其在最基層的作用卻是其他大型市民社會組織所無法代替的，是南非數量最為龐大的一類市民社會組織。

工會通常是某一行業的工人為改善在工作時間、薪酬水平和工作環境等方面的待遇而組成的市民社會組織。南非工會大會（The Congress of South African Trade Unions）是影響力最大的工會類組織。此外，較為重要的還有南非礦業工人聯盟（National Union of Mineworkers）、南非制衣與紡織工人聯盟（Southern African Clothing and Textile Workers Union）、南非通訊工人聯盟（Communication Workers Union）、南非市政工人聯盟（South African Municipal Workers’Union）、南非民主教師聯盟（South African Democratic Teachers Union）、南非警察與囚犯民權聯盟（Police and Prisons Civil Rights Union）、南非冶煉工人聯盟（National Union of Metalworkers of South Africa）等。

獨立媒體是現代社會的“無冕之王”，也是市民社會的一支重要力量。南非有著非洲大陸最大和最成熟的媒體市場，媒體不僅是南非市民社會不可或缺的組成部分，也是其他市民社會組織意見主張得以自由表達的重要平臺。在南非，《郵衛報》（MailGuardian）被普遍視為最好的社會監督類報紙之一，經常為揭露政府不當行為提供極有深度的分析。

專業類市民社會組織主要是某一職業領域從業者的聯合組織，主要以促進該領域從業者的利益或該行業的發展為己任。目前，南非有大量的該類組織。如，南非汽車制造商協會（National Association of Automobile Manufacturers of South Africa）、南非醫藥制造商協會（Pharmaceutical Industry Association of South Africa）、南非電視影像產業協會（National Television and Video Association of South Africa）、南部非洲紙漿與紙業技術協會（Technical Association of the Pulp and Paper Industry of Southern Africa）、南非保險業協會（The South African Insurance Association）、南非銀行業協會（The Banking Association of South Africa）都是在各自專業領域影響較大的市民社會組織。

雇主或商會類市民社會組織主要是以加強商業往來、促進商業合作為宗旨的市民社會組織。南非商業領導者協會（Business Leadership South Africa）、南非商業團體協會（South African Association of Business Communities）、南非女商人協會（The Businesswomen's Association）、北歐—南非商會（Nordic South African Business Association）等都是其代表。

文體類市民社會組織主要是相關細分領域專業性的協會組織，數量也相當龐大。南非足球協會（South African Football Association）、南非網球聯盟（South African Tennis Association）、南非學生體育聯盟（South African Students Spots Union）、南非藝術家協會（South African Society of Artists）、阿非利加語言與文化協會（Afrikaans Language and Culture Association）是目前在南非影響較大的文體類市民社會組織。

宗教團體類市民社會組織是以宗教信仰為紐帶而結合在一起的民間團體。在南非，教會是一支很大的力量。目前，南非比較活躍的宗教團體類組織主要有荷蘭歸正教會（Dutch Reformed Church）、南非教會理事會（South African Council of Churches）、情境神學研究所（Institute for Comextual Theology）、南部非洲衛理教會（Methodist Church of Southern Africa）、南部非洲圣公會（Anglican Church of Southern Africa）、南部非洲福音路德教會（Evangelical Lutheran Church in Southern Africa）、基督教會國際聯盟（International Federation of Christian Churches）等。根據2001年的統計，南非有近80%的人口信仰基督教。20世紀90年代，南非130多個教派共有3萬座教堂。近年來，這一數字仍在持續增加，特別是圣靈派教會組織。

學術團體類市民社會組織主要關注與公共政策相關問題的研究，通過發布研究報告和提供建議來試圖影響社會輿論和政府決策。這類市民社會組織包括南非正義與和解研究所（The Institute for Justice and Reconciliation）、政策研究所（Centre for Policy Studies）、經濟政策研究所（The Economic Policy Research Institute）、南非媒體分析研究所（The Institute for Media Analysis in South Africa）等獨立研究機構。

由于其獨特的發展史，南非的市民社會既帶有許多非洲國家市民社會的某些共性，又具有自身獨特的特點。首先，南非市民社會組織數量龐大，種類繁多，幾乎涵蓋所有領域。南非是非洲最大的經濟體，經濟社會發展進程決定了它的市民社會在發展程度上超過了許多其他非洲國家。由于流動性大，不斷有市民社會組織消亡，同時又有新的市民社會組織持續產生，因此難以給出一個非常準確的數字。但在南非社會幾乎每一個重要的問題領域，都能看到市民社會組織積極活動的身影。這種相對完備的布局網絡，決定了市民社會在南非政治經濟生活中發揮著不可替代的重要作用。

第二，由于受種族隔離政策的強烈影響，1994年成為南非市民社會發展的分水嶺。種族隔離制度的終結不僅是南非政治的分水嶺，也是南非市民社會組織發展的分水嶺，這是南非市民社會發展與其他非洲國家的重大區別所在。種族隔離制度結束前，大多數南非市民社會組織缺乏與政府建設性接觸的渠道，不能有效參與和影響公共政策決策的過程，只能組織社會抗議運動。種族隔離制度結束后，市民社會組織與政府普遍存在的對抗性關系消失了，這極大地促進了下文所要討論的南非市民社會的轉型。

第三，南非市民社會的另一個突出特點是，少數市民社會組織本身就是執政聯盟和政府的重要組成部分，其代表是成立于1985年的南非工會大會。它目前是南非規模最大的工會類市民社會組織，擁有21個附屬工會組織和180萬名付費會員。與此同時，它還是南非目前最大的市民社會組織，在南非民主化進程中始終發揮著舉足輕重的作用。需要指出的是，南非工會大會同時是非國大執政聯盟的“鐵三角”之一，其會員與非國大的成員相互交叉，許多重要成員本身就身居政府要職。這一方面使它擁有其他市民社會組織所不具備的優勢，但同時也可能束縛其手腳。

二、南非市民社會的功能及其轉型

南非市民社會龐大的數量、多樣化的類型、從誕生之日起就具有與南非政治經濟緊密互動的特點，決定了它從一開始就是南非政治和社會生活中的一支重要力量。如前所述，1994年是南非市民社會發展的分水嶺，其功能在此前和此后也有了較大轉變。換句話說，種族隔離制度的終結很大程度上也啟動了南非市民社會的長期深刻轉型。在種族隔離制度終結前，南非市民社會功能相對單一，主要致力于推翻種族歧視制度，推動南非的政治民主化進程。但在此后，一方面由于先前對非國大的同情態度和非國大執政后的強勢，另一方面由于南非面臨的嚴峻經濟社會形勢，南非市民社會的政治功能逐漸降低，而經濟社會功能得到迅速發展，并有超過其政治功能的趨勢。

第一，在1994年前的白人種族隔離政府時期，南非市民社會的主要功能集中于政治方面，重在推進由種族隔離制度向民主政府的過渡。

1910年南非聯邦建立后，為最大限度地獨占各種資源和獲取更為優越的物質生活，占據政治統治權力的白人政府不斷從政治、經濟和文化等各方面推出針對黑人和其他有色人種的種族歧視政策。特別是1948年南非國民黨上臺后，種族隔離制度不斷得到強化并最終確立。這種非人道、不公正的制度從一開始就遭到南非黑人和各界有識之士的強烈反對。無可否認，非國大是反對白人種族隔離政權的旗手。但是，白人政權的高壓政策，極大地限制了非國大、泛非大等政黨的政治能量。特別是自20世紀60年代白人政權加大鎮壓力度以后，政黨反對活動紛紛被迫轉入地下。但是，南非社會反抗白人政權的斗爭不僅沒有走向沉寂，反而風起云涌、勢頭更加猛烈，其中最突出的一股政治力量就是南非市民社會組織。

南非的市民社會組織興起于20世紀70年代，發展壯大于80年代，這不是偶然的。新形成的市民社會組織多以推翻南非種族隔離制度為目標，正是它們而不是政黨把反對白人政權的斗爭推向了最高潮。有研究指出，市民社會組織在結束南非種族隔離制度的過程中發揮了重要作用。沒有罷工、抵制運動和政治動員，種族隔離制度的終結是不可想象的。通過積極動員基層社區人民反對白人政權及其意識形態，市民社會讓種族隔離政策難以為繼。例如，聯合民主陣線正是在這一時期形成，它由565個民間組織共同組成，廣泛發動黑人城鎮的群眾抵制白人政府的學校教育等各項政策。而成立于20世紀80年代中期的南非工會大會與聯合民主運動（United Democratic Movement）結成名為“群眾民主運動”（Mass Democratic Movement）的聯盟，發動了全南非大規模的抵制和抗議運動，極大地削弱了白人政權的統治。而同樣在20世紀80年代和90年代早期這一南非政治前景極不確定的歷史時期，獨立研究機構類的市民社會組織大量涌現。這類主要提供政策咨詢的市民社會組織不僅力圖影響南非內部各派主要政治力量，還活躍在國際舞臺上，通過游說活動來促進南非實現民主變革。其中就包括“南非民主選擇研究所（Institute for a Democratic Alternative in South Africa，IDASA），南非種族關系研究所（South African Institute of Race Relations）與政策研究所等。

1992年3月，在南非白人種族隔離政權解除黨禁政策后不到兩年、聯合民主陣線解散后不到一年之際，數百個站在非國大一邊的市民社會組織共同發起成立了南非國家公民組織。南非國家公民組織成立的目的是為南非各市民社會組織提供參與國家層面的憲法談判的機會。雖然并不是所有同情非國大的市民社會組織都加入了這一組織，但1993年該組織與非國大結成了選舉聯盟，這種聯盟關系一直持續到1995年的首場地方民主大選。南非國家公民組織的發展表明，相關市民社會組織在推翻種族隔離制度、促進南非民主化進程中的積極作用不言而喻。

1990年，解除黨禁、釋放曼德拉等一系列政治自由化措施同樣為南非市民社會組織作用的發揮提供了更大空間。到20世紀80年代末，南非市民社會組織參與的抵制租房運動極大地削弱了受白人政權支持的黑人地方當局的經濟基礎，也從根本上動搖了種族隔離制度的根基。許多地方官員乃至中央政府官員逐漸認識到，同相關市民社會組織的領袖展開談判是化解租房危機的前提之一。同時，一些國家機構的官員也逐漸認識到，同市民社會組織展開合作對于棚戶改造等一些地方性發展項目的成功而言至關重要。

需要指出的是，并不是所有的南非市民社會組織都是結束種族隔離制度的積極推動者，有的也起到相反的作用；有時甚至同一類型的市民社會組織內部也存在這一分野。例如，以南非教會理事會和情境神學研究所為代表的宗教組織和各大教會始終高舉反對種族歧視政策的大旗，涌現出了阿蘭·博薩克（Allan Boesak）以及諾貝爾和平獎獲得者圖圖主教（Desmond Tutu）等反種族隔離斗士。但同樣是宗教團體類市民社會組織的荷蘭歸正教會則是白人政權合法性的支持者，為其提供宗教理論上的辯護。該教派試圖從《圣經》尋找依據，以證明種族隔離政策的正當性。事實上，南非白人種族隔離政府的第一任總理丹尼爾·馬蘭（Daniel Malan）就是一位荷蘭歸正教會的成員。同樣的情況也發生在南非媒體內部。在種族隔離時期，南非的兩大類印刷媒體阿非利加語報紙和英語報紙的政治觀點也呈現混雜之勢。例如，在種族隔離時代，僅有個別英文報紙公開反對白人壓迫政策，更多的英文報紙淪為白人政權的辯護者；而以阿非利加語出版的報紙基本都是南非國民黨以及種族隔離政權的堅定支持者。

第二，在1994年后的新南非建設時期，市民社會組織在民主化進程中的功能和作用呈現多樣化發展態勢。

一方面，南非市民社會在正確對待和恰當處理種族隔離制度的遺產、建設一個屬于所有南非人的歷史進程中發揮了積極的作用。南非實現民主過渡后面臨的首要任務就是恰當處理種族隔離制度的遺產，實現種族和解。在如何對待種族隔離罪行、建設多種族和諧共存的新南非方面，包括聯合民主運動和南非工會大會在內的許多市民社會組織都積極協助“真相與和解委員會”（Truth and Reconciliation Commission），在社區、工廠等各個層面大力宣傳和解的精神，在整個社會形成一股寬容與和解的輿論聲浪，對于民主過渡后初期南非社會的平穩運行起到了不可替代的作用。在“真相與和解委員會”完成其歷史使命之后，南非正義與和解研究所繼續為建設一個開放和包容的社會做了大量有益的研究和宣傳工作。

另一方面，南非市民社會在鼓勵建設一個透明、負責任的政府方面也發揮了積極的作用，成為非國大政府重要的監督力量。研究發現，南非實現民主過渡后迎來了大量新的市民社會組織的誕生。究其原因，除了民主制度為市民社會的發展解除了種族隔離制度的束縛，更重要的在于人們表達出對自身利益與監督政府的訴求。正如南非市民社會研究學者史蒂文·弗里德曼（Steven Friedman）所指出的，人們結成市民社會組織的目的不是為了避開政府，而是為了和政府打交道。市民社會在意見表達方面的作用是非常重要的，它號召和吸引成員加入，匯總大家的意見，以各種方式呈現并向政府施加壓力，力圖在政府的決策過程中體現本組織的訴求——這在促進民主方面的作用是巨大的，因為這不僅意味著政府公共決策過程中的規模化的政治參與，也意味著透明和責任。

20世紀90年代之前，多數市民社會組織都團結在非國大周圍，致力于推翻白人種族隔離制度并建立一個民選的政府。但是1994年以后，許多市民社會組織的功能都發生了很大的變化，逐漸從非國大的盟友轉向政府的批評者。這一轉型根植于南非新的政治環境——自1994年在第一次不分種族的民主大選中獲勝以來，非國大強化了自己對南非政壇的統治能力，南非反對黨力量一直難以有效地挑戰非國大的統治地位。非國大由革命者轉換到統治者并在政治上的這種壓倒性優勢局面，逐漸滋生了濫用權力和貪污腐敗等一系列問題。來自市民社會組織的批評雖難以扭轉非國大“一黨獨大”的局面，但通過對一些非國大重要政治人物和政府不當行為的揭露與批評，使人們清晰地看到了南非政治存在的弊病。在這一方面，向來以提供深度分析著稱的《郵衛報》很好地發揮了輿論監督作用，它的每一期評論都吸引著包括知識精英在內的大量讀者，在塑造國內和國際輿論的同時也向非國大政府施加了巨大的壓力，提供了公共討論與社會監督的廣闊空間。

第三，隨著種族隔離制度的終結，南非市民社會在減貧和應對社會發展問題方面的作用日益上升，成為南非應對經濟社會發展問題挑戰的“魔彈”（Magic Bullet）。

南非實現民主過渡后面臨的任務除了種族和解外，另一個迫切和更長期的任務就是發展問題。發展問題無所不包，小到社區教育、供水供電，大到國家宏觀經濟政策、艾滋病防治，幾乎涉及社會的每一個領域。盡管歷屆非國大政府做出了重大努力、相關政策也取得了良好效果，但由于經歷了漫長的種族隔離制度，許多歷史遺留因素使得南非在發展過程中面臨的困難和挑戰很難解決。在發展問題上，市民社會組織有時是政府的批評者，有時則充當政府的得力助手，成為南非應對發展挑戰的“魔彈”，極大地促進了政府決策的民主化，推動了南非社會的進步。

例如，在艾滋病防治問題方面，南非市民社會組織可以說是起到了扭轉乾坤的巨大作用。眾所周知，南非是非洲艾滋病的重災區，約有550萬艾滋病患者。毫無疑問，艾滋病防治是南非社會發展中的關鍵性議題。但長期以來，姆貝基總統堅持認為西方的艾滋病防治技術不宜在南非推廣，因為這將置南非于“資本主義經濟陰謀”的控制之下。因此姆貝基堅持在南非應用非洲的“土辦法”來預防和治療艾滋病，其結果是大大惡化了南非艾滋病防治的形勢，這也為大量市民社會組織提供了發揮作用的空間。例如，成立于1998年12月10日的“治療行動運動”（The Treatment Action Campaign）主要致力于為艾滋病患者提供能夠負擔得起的治療，該組織的目標為“增進所有南非人獲得艾滋病治療的機會，提高公眾在預防和治療艾滋病方面的知識儲備與自覺性，改變那種認為得了艾滋病就等于被判了死刑的錯誤認知”。該組織采取與南非政府既合作又斗爭的正確策略，在向人們傳播艾滋病防治知識的同時，聯合南非工會大會等其它市民社會組織制造輿論，通過抗議、請愿和訴訟等多種靈活的方式，成功迫使姆貝基政府的衛生部長姆西芒（Msimang）改變政策，同意為孕婦提供抗反轉錄病毒藥物（ARV），大大降低了南非母嬰間傳播艾滋病的比率，成為推動南非政府決策民主化和社會進步的經典案例，贏得了廣泛的國際贊譽。成立至今，“治療行動運動”被許多觀察家認為是南非最成功的市民社會組織。

在涉及南非發展更根本的重大政治經濟政策方面，南非市民社會組織的相關研究、報告和建議一直為新南非提供著不竭的智力源泉。自革命年代就一直以“南非窮困人口的代表”自居的非國大，在執政后卻實行帶有重商主義色彩的“新自由主義經濟政策”，導致了南非貧富兩極分化嚴重的現實局面，招致了廣泛的爭議。1994年，曼德拉在當選總統后曾承諾，非國大將建設一個新的國家，在這個國度里，各種族人民共享政治和諧與經濟繁榮。姆貝基1999年當選南非總統，并于2004年獲得連任。在他長達9年的執政時間里，采取了自由主義的經濟政策，南非經濟以5%左右的速度穩定增長。姆貝基政府認為，只有實現經濟的穩定增長，全體民眾生活水平的提高才會得到更好的保障。在他執政期間，雖然黑人中產階層得以增長，但更多黑人的經濟狀況相比種族隔離政府時期卻沒有得到任何改善，他們依然掙扎在貧困線上。雖然南非官方公布的失業數據不到30%，但輿論普遍認為南非失業率將近或超過40%。2008年5月，南非經濟最發達的約翰內斯堡地區發生了震驚世界的嚴重的暴力排外事件，導致60多人死亡，數萬人無家可歸。這次排外事件的原因，是參與者認為這些周邊國家的人搶走了他們的工作。失業正在深深困擾著這個彩虹國度。即使是祖馬總統當政以來的幾年，這種兩極分化和失業嚴重的局面也沒有得到很大改善。曼德拉所期望的全體人民共享經濟繁榮的目標還遠遠沒有實現。

在新南非經濟這一增長和陣痛的過程中，南非市民社會組織一直在伴隨著這個新興經濟體的成長，見證了這一歷史性的政治經濟社會的轉型進程。在政府調整宏觀經濟政策——從“重建與發展計劃”（Reconstruction and Development Program，RDP）到“增長、就業與重新分配方案”（Growth，Employment and Redistribution，GEAR）再到“振興黑人經濟實力計劃”（Black Economic Empowerment，BEE）——的過程中，涌現出大量的市民社會組織。這些市民社會組織不但為推進、保護貧困人口和弱勢群體的基本利益而奔走呼號，而且還參與一些政府和政黨的談判和政策辯論，促使非國大及其主導的經濟政策不斷完善。

三、南非市民社會的局限與未來發展

盡管在種族隔離制度結束后迎來了重大的發展和轉型機遇，但南非市民社會的發展仍面臨諸多問題與不足，這在某種程度上可能延緩甚至阻礙其從長期看必將延續的歷史性轉型。具體來說，南非市民社會未來發展所面臨的挑戰主要體現為以下四個方面：

第一，南非市民社會組織的代表性仍存在重大不足。處于社會底層的貧困人口不僅經濟資源少，而且大多受教育程度低。很多情況下，南非市民社會組織并不能很好地代表他們的利益。盡管對于那些有能力加入南非市民社會組織的人來說，他們的意見可以得到表達，但還有大量的人沒有能力和渠道去接近市民社會組織。不斷有研究發現，大量貧困人口的聲音一直被排除在市民社會組織之外。窮困人群雖然也有集體組織和行動的時候，但是許多組織要么缺乏意愿、要么沒有能力去參與國家政策討論，因而難以對政府決策施加實質性影響。

第二，南非市民社會組織面臨著內部發展不均衡的挑戰。在南非，許多市民社會組織的組織化程度高，有的甚至引起了國際社會的廣泛關注，如南非工會大會、“治療行動運動”和南非民主研究所等市民社會組織。但在光譜的另一端，對于一些小型和基層的市民社會組織來說，一個很大的問題是缺乏自我管理的能力和富有經驗的領導層。由于發展不夠成熟、能力嚴重不足，一些市民社會組織傾向于借助暴力等極端形式來表達其利益訴求，這也經常會導致其自我削弱甚至消亡，極大地限制了其作用的發揮。

第三，南非市民社會組織普遍面臨資金不足的問題，存在被邊緣化的危險。1994年以前，許多南非市民社會組織以推翻白人種族隔離政權為己任。在國際社會普遍視白人政權的種族隔離政策為非法的和不正當的情況下，南非市民社會組織得到了普遍同情與重大支持，包括資金支持。諸如聯合國開發計劃署、美國國際開發署和瑞典國際開發署等國際機構和組織都積極捐助資金給南非市民社會組織。同時，由于白人種族隔離政權的高壓和敵視政策，嚴格和正式的審批流程往往意味著市民社會組織會直接暴露在白人政權面前，因此國際捐助方普遍對資金的使用和監管持相當寬容的態度。

但自90年代中期以來，由于南非的民主過渡已經完成，國際捐助者紛紛改變了對南非市民社會組織的這種寬容態度。不管是在資金的審批上，還是在得到這些捐助資金后的使用情況上，國際捐助方都有更嚴格的要求。同時，由于許多國際捐助方視南非為不同于非洲其他國家的中等收入國家，南非市民社會組織在種族隔離政權時期接受國際社會特殊“優待”的狀況也已一去不復返。在捐助的方式上，一些國際捐助者也不再直接同市民社會組織接觸，而是通過與南非政府的雙邊和多邊談判來分配捐助資金的使用，南非政府獲得了比過去更大的發言權與支配權。而在2008年國際金融危機爆發后，大部分國際援助機構壓縮了捐助資金的規模，許多南非市民社會組織可得到的國際資金來源面臨大幅縮水，這又引發了諸多市民社會組織的解散。

第四，非國大事實上的“一黨獨大”局面也嚴重限制了市民社會組織生存和發展的空間。在反種族隔離斗爭時期，非國大非常重視把由黑人組成的市民社會組織納入到它的統一戰線中，鼓勵和聯合形形色色的反白人政權的市民社會組織。這樣，在1994年以后，被非國大視為其“大家庭”一員的市民社會組織獲得了更大的發言權和政策影響力，其最明顯的例子就是與非國大有著密切盟友關系的南非工會大會。而政治上的超強實力使非國大對許多來自市民社會組織的批評存在抵制心理。例如，如果市民社會組織將矛頭對準非國大的重要政治人物和政治決策，那么政府很可能毫不猶豫地削減對這些組織的財政支持。諸如“人權委員會”（Human Rights Commission）這樣重在監督的組織來說，來自非國大政府的壓力明顯削弱了其監督能力。

與此同時，非國大內部的保守勢力抬頭，越來越重視政黨忠誠度。這導致兩個潛在的后果：一方面，在一些重要問題的辯論和解決方面，政府刻意漠視甚至忽略那些不聽命于非國大的市民社會組織的聲音。例如，一些主張土地改革和打擊性暴力的市民社會組織抱怨說，參與政策辯論的過程既沒有導致政府政策的實質性變化，也看不到實際政策效果。另一方面，非國大越來越重視政黨忠誠度，也在市民社會組織內部制造某種緊張關系。例如，對那些站在非國大陣營一邊的市民社會組織來說，它們并不愿意聽到對非國大政府持批評意見的市民社會組織的聲音。由于市民社會組織的一個本質就是其“民主性”，不鼓勵辯論且互不合作顯然不利于民主的發展。

盡管面臨上述挑戰，但南非政治格局新近的變動或許仍能繼續促進南非市民社會的既有轉型，即其政治功能在多樣化的同時可能重要性下降，而經濟社會功能則將持續強化。

2007年和2009年，南非政治格局發生了很大的變動，祖馬先后就任非國大主席和南非總統。2012年，祖馬連任非國大主席，權力獲得進一步鞏固。需要指出的是，祖馬是在擊敗姆貝基總統后上臺的，這對南非市民社會組織的發展有著重要的影響，南非學術界也就此展開了許多討論。盡管尚未達成共識，但總體上可發現如下三種觀點：第一種觀點認為，這是對1994年以來一直發揮著有限影響力的市民社會組織的一個威脅；相比傾聽市民社會的聲音，新非國大領導層更愿意加強本黨對南非政治的控制。第二種觀點正好與第一種觀點相反，認為祖馬取代姆貝基是“反中心主義”的勝利，它意味著對姆貝基政府時期非國大“由上而下”的權力結構的顛覆，因而將開啟市民社會組織表達意見和向政府決策施加影響力的大門。第三種觀點則認為，祖馬取代姆貝基反映了非國大內部并非鐵板一塊，這給市民社會組織表達觀點提供了可能的空間一一非國大內部的對立意味著，各個派別需要支持自己的盟友，從而在解決社會問題方面需要傾聽市民社會的聲音。

筆者認為，政府的變動只是意味著變化的可能，但并不意味著市民社會和南非政府的關系就必然會變化。盡管有媒體認為，祖馬是擊敗姆貝基上臺的，為了顯示和姆貝基政府的不同，他可能在相關經濟社會政策上作出重大調整，其中包括調整政府與市民社會的關系。但觀察祖馬就任總統幾年來的政策措施，他并沒有對姆貝基政府的相關政策做出重大修正。特別是，南非政府奉行的仍然是“新自由主義”經濟政策。南非經濟在逐步走出世界金融危機嚴重影響的同時，既有的社會問題和利益訴求依舊存在。這就從結構上決定了，南非市民社會組織無論從其數量、類型和功能作用上看，都不會發生像從種族隔離到民主過渡完成后那段時間的急劇變動。因此，南非市民社會的未來發展極可能延續既有的長期轉型。

一般而言，市民社會組織的發展與影響力的大小主要取決于兩個因素：一是它能否吸引足夠多的社會成員加入，二是它能否形成自己一整套具有廣泛號召力的政策主張。同時，獨立的司法體系、自由的媒體和獨立的學術表達對于市民社會的發展也至關重要，否則市民社會就很難存在和發展。在南非政治生活中，非國大事實上的“一黨獨大”局面極大地壓制了市民社會組織生存和發展的空間，這是南非市民社會組織必須面對的政治環境。雖然1994年的民主過渡極大地解放了南非市民社會。但從長遠看，如果非國大對南非政治局面的這種超強統治能力沒有改變，那么南非市民社會的政治功能就可能面臨重大制約，盡管可能延續其多樣化發展趨勢。但在政治功能遭到制約的同時，由于南非自身嚴峻的經濟社會挑戰，市民社會在不挑戰非國大的政治權威的情況下，其經濟社會功能可能會有更大的發展空間。

結束語

自1994年種族隔離制度結束以來，南非市民社會迎來了高速發展時期，同時也進入了深刻的轉型期。一方面，南非民主過渡的完成使市民社會面臨著政治環境的根本改變，在其政治功能從相對單純的反種族隔離向多樣化方向發展的同時，非國大事實上的“一黨獨大”也嚴重制約著其未來發展。另一方面，在實現民主過渡后，新南非的建設重點逐漸轉向經濟和社會發展，南非市民社會的經濟社會功能迎來了發展的戰略機遇。因此，盡管經歷了從姆貝基到祖馬的政治變動，南非市民社會政治功能多樣化但重要性下降，經濟社會功能日益上升的轉型進程仍將繼續。

南非市民社會的發展軌跡和未來趨勢可為中國市民社會的發展提供諸多有益的參考，主要體現為以下三個方面：一是市民社會如何實現全面發展的問題，南非市民社會的發展盡管有其特殊的歷史原因，但其數量和種類的全面性仍值得借鑒；二是市民社會組織的政治功能的引導和管理，南非與中國同為發展中國家，非國大應對市民社會的部分合理舉措值得參考；三是如何鼓勵市民社會發展其經濟社會功能，積極貢獻于國家經濟和社會的全面發展，南非市民社會的經驗有其獨到之處。

責任編輯：張春