我國政府公共服務(wù)合同外包的社會成本分析

摘 要：政府公共服務(wù)合同外包作為一種公共服務(wù)供給的新方式，在現(xiàn)代公共服務(wù)的供給當(dāng)中發(fā)揮了重要作用，同時由其引發(fā)的社會成本也是必須引起重視的問題。我國政府公共服務(wù)合同外包的社會成本主要包括公共服務(wù)的非均等化、腐敗問題的治理難度加大、失業(yè)人員的安置問題、公共服務(wù)供給的不穩(wěn)定因素增加等。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；合同外包；社會成本

中圖分類號：D616 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）15-0014-02

一、政府公共服務(wù)外包與社會成本的內(nèi)涵

受西方行政改革思潮和“重塑政府”運動的影響，結(jié)合我國的具體國情，我國政府從20世紀(jì)90年代以來，開始嘗試將部分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與公共服務(wù)的提供以訂立契約的方式交由私營企業(yè)或民間組織等非政府部門，這就是政府公共服務(wù)委托外包，簡稱政府公共服務(wù)外包或政府外包。政府公共服務(wù)外包體現(xiàn)了其巨大的優(yōu)越性：增加了公共服務(wù)的數(shù)量，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，提高了對公眾需求的回應(yīng)性，滿足了公眾對于公共服務(wù)個性化、多樣化的需求。此外，公共服務(wù)外包順應(yīng)了我國政府行政體制改革的潮流，糾正了政府在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面的失靈問題，公共組織規(guī)模、人員數(shù)量得到有效的控制，抑制了政府規(guī)模擴張的沖動，促進了廉潔、廉價政府的建設(shè)。

在公共服務(wù)外包這一新的公共服務(wù)供給模式下，隱藏的是一定的社會成本。對于社會成本的認(rèn)識，不同的學(xué)者有著不同的理解。英國經(jīng)濟學(xué)家科斯在其《社會成本問題》一書中將社會成本歸結(jié)為交易成本和外部成本的總和。這一概念是經(jīng)濟學(xué)上的分析，更加偏重的是經(jīng)濟成本。匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾內(nèi)則認(rèn)為，社會成本是一切涉及社會個別成員和集團的負(fù)擔(dān)、損失、痛苦、犧牲或辛苦的現(xiàn)象。在科爾內(nèi)的定義里，社會成本既具有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟成分，也有不可用貨幣衡量的非經(jīng)濟成分。筆者認(rèn)為，社會成本是與社會效益相對應(yīng)的一個概念，主要指由全社會，包括公眾個體、社區(qū)、政府等，為實現(xiàn)社會效益而必須承擔(dān)的除了經(jīng)濟成本以外的所有其他成本。社會成本往往是無形的、難以測量的卻又是實實在在存在、必須引起全社會高度重視的。對我國公共服務(wù)外包引發(fā)的社會成本進行分析對于推進我國公共服務(wù)外包制度化建設(shè)、對我國公共服務(wù)供給機制進行有益探索和推進公共行政改革具有重要意義。

二、政府公共服務(wù)合同外包的社會成本分析

政府公共服務(wù)合同外包的社會成本構(gòu)成是復(fù)雜的，筆者認(rèn)為主要包括公共服務(wù)的非均等化、增加腐敗的治理難度、失業(yè)人員的安置問題、公共服務(wù)供給的不穩(wěn)定因素增加等四個方面。

（一）公共服務(wù)的非均等化

黨的十八大報告提出，必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系。基本公共服務(wù)具有社會財富的再分配和利益的調(diào)解功能，公共服務(wù)的非均等化將加劇貧富差距拉大，導(dǎo)致社會利益的分化和不同利益群體之間矛盾的激化，給我國社會和行政改革增添不穩(wěn)定因素。穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)，社會不穩(wěn)定，人們的自由、幸福和富足也不可能實現(xiàn)。公共服務(wù)非均等化由社會中的弱勢群體承擔(dān)了公共服務(wù)改革的成本，違背了社會的公平與正義。公共服務(wù)外包引發(fā)公共服務(wù)非均等化的原因有以下幾個方面。

1.承包方的選擇性供給。代理人與委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致往往引發(fā)委托代理問題中的道德風(fēng)險與逆向選擇問題。私人廠商作為經(jīng)濟人傾向于從自身利益最大化的角度出發(fā)，往往只為最有利可圖的部分公眾提供服務(wù)而忽略農(nóng)村、偏遠地區(qū)等支付能力弱的公眾的利益，引發(fā)公共服務(wù)供給上的“撇脂”即選擇性供給問題，導(dǎo)致公共服務(wù)的非均等化。

2.委托方的監(jiān)管失效。首先，公共部門工作人員往往簡單地認(rèn)為保障公共服務(wù)供給的責(zé)任隨著外包合同的簽訂也同時轉(zhuǎn)移到了私人部門，從而忽視了對服務(wù)合同履行過程中的監(jiān)管問題。其次，政府部門與承包方的信息不對稱問題加大了監(jiān)管的難度。承包方可能利用自身在信息上的優(yōu)勢，使公共部門的監(jiān)管難度增加。最后，公共服務(wù)外包在我國的應(yīng)用時間較短，公共部門缺乏具備相關(guān)經(jīng)驗與能力的工作人員，使得合同監(jiān)管的力度較低。

3.政府調(diào)節(jié)作用的缺失。公共部門在將公共服務(wù)外包后，往往忽視了自身在保障公共服務(wù)均等化供給中糾正市場失靈的責(zé)任，政府調(diào)節(jié)市場的作用沒有得到發(fā)揮。承包商在簽訂承包合同后認(rèn)為提供均等化的公共服務(wù)將導(dǎo)致自身無利可圖，而部分公眾卻因自身較低的支付能力而享受不到服務(wù)。政府調(diào)節(jié)作用的缺失將增加公共服務(wù)外包后公共服務(wù)非均等化的危險。

（二）腐敗問題的治理難度加大

作為稀缺性資源，外包合同引發(fā)眾多私人部門的追逐。私人廠商從自身利益最大化出發(fā)，在對可能的收益進行評估的基礎(chǔ)上，就可能發(fā)生以賄賂的方式獲得外包合同的尋租行為。尋租行為偏離了公共服務(wù)外包促進資源優(yōu)化配置的初衷，擾亂了正常的市場經(jīng)濟秩序，使個別廠商的利益最大化導(dǎo)致了社會整體資源配置的無效率。斯蒂格勒認(rèn)為政府可能由于各種利益集團的俘獲而使其行為目標(biāo)和結(jié)果偏離公共性，即“政府俘獲”理論，與公共選擇理論中的“尋租”理論是同一問題，歸結(jié)起來就是權(quán)力部門將權(quán)力私有化和物化的過程，也就是腐敗問題。

在缺乏相應(yīng)的監(jiān)管措施、公共服務(wù)外包制度尚未形成的情境下，更是容易引發(fā)權(quán)錢交易等腐敗行為。經(jīng)濟學(xué)家繆爾達爾曾經(jīng)在其《亞洲的戲劇》一書中對腐敗的社會成本問題進行了闡述。“腐敗行為對于任何實現(xiàn)現(xiàn)代化理想的努力都是十分有害的。腐敗盛行造成了發(fā)展的強大障礙與限制……腐敗不利于鞏固國家的努力，它降低了人們對政府及其機構(gòu)的尊敬與忠誠；它經(jīng)常助長計劃中的不合理性，限制了計劃的范圍。用腐敗行為賺錢的常見方法在公共職能中可能造成障礙與延遲，這使得南亞的行政管理車輪減慢到毀滅性的程度。”[1]腐敗不僅在物質(zhì)層面上給國家造成巨大損失，還在精神層面導(dǎo)致公眾法律信念的淡漠和社會道德水準(zhǔn)的下降[2]。腐敗是社會之癌，它鼓勵了投機行為和違法活動，沖擊了社會和規(guī)則，導(dǎo)致了社會的不公平，激化了社會矛盾。腐敗將敗壞政府的聲譽，導(dǎo)致公民對政府的信任度下降，威脅到政府執(zhí)政的公信力和合法性，增加了社會的治理難度，提高了社會治理的成本。

（三）失業(yè)人員的安置問題

民營化和管理者參與的競爭面臨的最大問題是如何處理剩余雇員[3]。公共服務(wù)外包后因為相關(guān)的政府機關(guān)改革、事業(yè)單位改革、公共企業(yè)出售或倒閉等裁撤的人員將面臨再就業(yè)問題。計劃經(jīng)濟時期，他們?yōu)槲覈彩聵I(yè)的發(fā)展建設(shè)付出了努力、做出了貢獻，并依賴于國家提供的工資、福利與保障。在新形勢下他們成為改革的對象，承擔(dān)了改革和發(fā)展的沉痛代價。離開公共部門后他們的社會保障、再就業(yè)與福利問題將會給我國政府形成很大的壓力。要給予相關(guān)人員較高的社會保障水平，就必須要加大相關(guān)的財政支出，將會增加財政壓力、增加公民的納稅負(fù)擔(dān)。不容樂觀的就業(yè)形勢、相對較弱的再就業(yè)能力、再就業(yè)保障措施不到位將增加他們再就業(yè)的難度。缺失的社會保障，日益增長的教育、醫(yī)療成本和嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，成為了他們對社會不滿情緒的根源。因此在全國各地發(fā)生了多起因公共事業(yè)、企業(yè)體制改革中各種利益關(guān)系處理不當(dāng)造成的群體性事件，給社會穩(wěn)定造成了很大的壓力。如果相關(guān)的配套設(shè)施不到位，這些利益相關(guān)者會成為公共服外包過程中的阻礙因素，加大公共服務(wù)供給機制改革的成本。從某種意義上說，這一問題的解決程度將在很大程度上決定公共服務(wù)與公共行政體制改革的成敗與推進程度。

（四）公共服務(wù)供給的不穩(wěn)定因素增加

公共服務(wù)由國家直接供給的模式是建立在我國計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上的，國家擁有對社會資源的絕對支配權(quán)力，再加上對成本的不敏感、公共部門的責(zé)任等因素，雖然存在效率低下、回應(yīng)性較低等缺陷，卻在一定程度上保證了公共服務(wù)供給相對較高的可靠性。公共服務(wù)外包后將不可避免地面對一定的不穩(wěn)定因素，影響到公共服務(wù)的保障。我國社會曾長期處于自然經(jīng)濟狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上形成的傳統(tǒng)社會文化，導(dǎo)致政府對公眾有較強的心理依賴。風(fēng)險性的增加可能導(dǎo)致公眾的焦慮與不安全感，影響到社會的安定，在當(dāng)今的社會轉(zhuǎn)型期尤其如此。導(dǎo)致公共服務(wù)外包供給不穩(wěn)定因素增加的原因有以下幾個方面。

1.公共服務(wù)供給的風(fēng)險增加。關(guān)于公共服務(wù)外包的范圍，我國仍處于摸索階段。在這個過程中，可能將那些只適合由公共部門提供的公共服務(wù)進行外包，對基本公共服務(wù)的保障形成挑戰(zhàn)。在公共部門由于信息不對稱導(dǎo)致的有限理性以及其他不可控的因素，可能導(dǎo)致在私人部門選擇問題上的決策失誤，不具備相應(yīng)資質(zhì)的私人部門通過隱瞞、偽造相關(guān)信息，對公共部門形成誤導(dǎo)，進入了公共服務(wù)的供給機制當(dāng)中，為將來公共服務(wù)的提供埋下隱患。

2.政府與承包方之間的不合理關(guān)系。公共部門及其工作人員作為“經(jīng)濟人”，有其自身利益并且可能并不與公共利益相一致。在合同的履行過程中，公共部門可能會吝嗇于支付給私人部門的費用，延期付款或減少支付合同中規(guī)定的資金數(shù)額，或者是利用行政優(yōu)益權(quán)單方變更或解除合同，損害承包商的利益。這些因素將減低政府在私人部門中的公信力，破壞承包方與公共部門的合作關(guān)系，進而影響到公共服務(wù)的供給。

3.形成新的壟斷。正如多納休所言：“競爭市場中的私營公司往往比政府官僚制組織更有效率，但是僅僅憑此就推斷出私營組織無需競爭和市場檢驗就可以產(chǎn)生效率是不合實際的。”[4]公共服務(wù)外包的有效性就在于用競爭代替壟斷，降低公共服務(wù)的成本，提高資源配置效率。然而現(xiàn)實中存在的供應(yīng)商可選性差、市場發(fā)育不充分、市場競爭機制不完善等原因，存在公共服務(wù)供應(yīng)商壟斷的風(fēng)險。供應(yīng)商對于公共服務(wù)的壟斷行為將不可避免地提高公共服務(wù)的價格、降低公共服務(wù)的質(zhì)量、損害公眾的利益，偏離公共服務(wù)外包的初衷。

三、結(jié)語

公共服務(wù)合同外包作為一種公共服務(wù)的供給方式，已經(jīng)成為我國政府提供公共服務(wù)的一種備選方案。在認(rèn)識到公共服務(wù)外包所帶來的財政節(jié)約和經(jīng)濟效益的同時，也要重視控制其所帶來的社會成本。公共服務(wù)的均等化是始終貫徹于公共服務(wù)供給全程、始終不能偏離的價值觀念。行政體制改革帶來的社會成本分擔(dān)也要做到均等化，保證最廣大人民群眾的利益是公共服務(wù)一以貫之的原則。

參考文獻：

[1]繆爾達爾.亞洲的戲劇[M].北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1992：14.

[2]陳國權(quán).社會轉(zhuǎn)型與有限政府[M].北京：人民出版社，2008：62.

[3]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：196.

[4]歐文·E.休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：207.