黨代表大會年會制創新實踐研究

摘 要：黨內民主是現代政黨的生命線，而黨代表會常任制是黨內民主的關鍵環節，黨代表大會年會是黨代表會常任制之核心內容，是黨員代表作用發揮的主要載體。中國共產黨對黨代表會年會制的理論探索、組織實踐貫穿著黨組織成立成長的全過程，可以劃分為四個階段。黨代表會年會制的試點形成了四種典型模式，均凸顯了黨代表會年會制三項制度，突出了工作核心三種關系。同時，在探索中暴露出一系列的實踐和理論新問題，據此分析了不斷改善和完善黨代表會年會制的對策。

關鍵詞：黨代表會年會制；黨內民主；黨代表會

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）15-0128-03

一、黨代表會年會制實踐歷程

1.新民主主義革命時期的堅持與嘗試

新民主主義革命時期黨代表會年會制特點表現為實踐上努力堅持、理論上有所嘗試。中共從建立之初就借鑒國際共產主義運動經驗堅持黨代表會年會制，中共六大之前均規定并突出強調黨代表會年會制對黨內民主建設的極端重要性，并且在實踐上也堅持和發展[1]。1928年的中共六大后，黨代表會年會制被日益嚴重的國內戰爭環境與長期抗日游擊戰爭環境所打斷。中國共產黨多次選舉黨代表，積極準備召開中共七大，也因戰爭環境影響被迫拖延到1945年。考慮到極端惡劣的戰爭環境中黨代表年會制難以實行的客觀現狀，中共七大決定修改黨的全國代表大會每三年召集一次，地方代表大會每兩年召集一次，期間可舉行黨的代表會議制度。黨代會年會制的破壞是客觀歷史環境下黨內民主理論的嘗試，雖然提出切合歷史實際的替代方案，但其消極影響對黨內民主建設探索也是深遠的。

2.社會主義建設時期的動搖和發展

這個時期黨代表會年會制特點變現為實踐上有所動搖、理論上有所發展。中華人民共和國成立后，中國共產黨成為執政黨，黨員代表的使命更加神圣，責任更加重大，作用更加突出，條件更加成熟。1956年9月，鄧小平同志在中共八大《關于修改黨的章程的報告》中，第一次系統提出并深刻闡述了黨代表會常任制問題。中共八大不僅恢復了黨代表會年會制，而且在總結古今中外政黨經驗的基礎上開創了黨代表會常任制。這是社會主義建設時期關于黨內民主建設理論探索的偉大成果，它繼承并發展了馬克思列寧關于黨代表會年會制的重大黨建思想，總結并開創了黨內民主的新制度。

較為遺憾的是，理論上的發展并沒有在實踐中堅持和運用，反而有所動搖、有所破壞。從1957年起，黨內的“左傾”思想急劇膨脹，黨內個人崇拜現象逐漸滋長，黨代表地位與作用日益削弱，黨內民主生活開始非正常開展，同時黨代表常任制和年會制仍然缺乏實踐、缺乏認識、缺乏經驗；1958年中共八大二次會議后，黨代表會常任制和年會制探索實踐實際已中止。1966年“文化大革命”爆發后，在整個時期的動亂環境中，黨代表會出現異常運行，黨代表會年會制的作用沒有得到正常發揮。

3.改革開放與現代化建設時期的突破和創新

這個時期的黨代表會年會制特點表現是實踐上有所突破、理論上有所創新。1978年十一屆三中全會，端正了全黨的思想路線，國家發展進入全新時期，黨代表年會制探索實踐也進入了開拓創新、穩步推進新階段。隨后，黨糾正了“左傾”錯誤，澄清了混亂思想，恢復了黨代表作用的發揮。1988年，中組部先后選取了5省12縣市進行以黨代表會年會制為核心內容的黨代表會常任制試點工作。試點地區的黨代表不僅在黨代表會上履行了職責，而且在黨代表會閉會期間通過參加代表團進行調研、走訪、視察等多種形式較好地發揮了作用。中共十六大以來，以黨代表會年會制為載體，充分發揮黨代表會閉會期間代表的作用，成為黨代表發揮作用的基本思路，呈現出巨大的組織優勢，形成了四種典型黨內民主模式。黨代表會年會制的探索不但在實踐上規模龐大試點充分，而且形成了各具特色的四種主要黨內民主模式；不但在理論上百家爭鳴深入探討，而且有所完善有所創新[2]。

二、四種典型模式中的黨代表會年會制

黨代表會年會制指在黨的委員會任期內，每年都舉行代表會議，行使黨的代表大會職權。黨代表會年會的職權表現在八大方面：一是聽取審查黨委紀委的工作報告，聽取上一次黨的代表大會決議、決定事項落實完成情況的報告；二是討論決定本區經濟、政治、社會、文化建設和改革中的重大事件和問題并做出決議；三是選舉出席上級黨的代表大會代表人選；四是修改或撤銷黨委已經做出的不適當決議和決定；五是收集并處理代表相關提案，并報告上一次代表提案和意見和建議辦理情況報告；六是對本屆期內新增黨委委員和紀委委員進行票決追認工作；七是屆中對黨委和紀委及其成員進行民主測評；八是聽取審議黨委提出的其他重大工作事項，并做出相應的決議決定。

十六大以來的黨代表會常任制和年會制實踐形成了具有代表性的四種模式；椒江模式、雅安模式、羅田模式和宜都模式。

椒江模式。1988年12月，椒江區成為浙江省首批試行黨代表會常任制的試點縣市區域。椒江模式的特點是：民主化與多樣化的代表產生程序方式；取消常委會而實行委員制；實行黨代表會年會制度；建立完善黨員代表常任制度。代表在大會閉會期間，建立代表團調研制度。黨代表會內設立監督監察、黨建研究和代表工作三個專門委員會參與決策；實行向黨代表通報工作和征詢意見制度；實行黨代表聯系黨員群眾和述職活動制度。椒江區在長期的試點探索中，初步形成了黨代表會年會制，其黨內最高權力機關、監督機關、決策機關職能得到切實體現[3]。

雅安模式。四川省雅安市雨城區和滎經縣是十六大以后開始的試點單位，兩者共同探索形成了雅安模式。其特點是：黨代表通過競選和直接選舉產生；在此基礎上創立創新并建立健全有關制度：年會制度，代表視察制度，代表提案、質詢制度，代表評議制度，代表聯系群眾制度，代表考核制度等[4]。

羅田模式。2003年2月，羅田縣作為湖北省黨代表會常任制試點開始了新模式探索。其突破和創新主要有：一是黨代表直選制；二是全委會委員制；三是重大決策票決制；四是委員考核評議制。考核不滿意票數超過三分之一的委員則引咎辭職，基本上解決了黨代表選舉、罷免等實際操作難題[5]。

宜都模式。2003年9月，宜都市正式啟動黨代表會常任制的試點工作，也是十六大以后第二批試點單位。宜都市試點的主要內容包括：黨代表由黨員直選產生，任期5年，市委委員由黨代表推選產生，每年召開一次黨代表會，對重大問題進行審議決策，每年對市委、市紀委委員進行評議[6]。

各種典型模式對于發展黨內民主側重不同、形式不同，但是都非常重視黨代表會年會這個黨代表作用發揮的重要平臺和主要載體，黨代表會年會制逐步成為黨代表常任制試點的核心內容。

黨代表會的工作核心是把握好三個關系：黨代表會議與黨代表會年會的關系；全委會、常務委員會、紀檢委員會的關系；黨代表會與人民代表大會、多黨合作政治協商會議的關系。

把握好黨代表會議與黨代表會年會的關系。黨代表會是回顧并報告五年來工作開展情況，提議后五年的長遠發展規劃和工作目標，對上一屆黨委工作進行全面總結評價，同時提出新一屆地方黨委屆期內的奮斗目標。而黨代表會年會只按照黨的代表大會提出的奮斗目標，進行年度工作總結，評價年度工作的開展情況、實施情況、完成情況，并確定下一年的工作指導思想、工作計劃、工作內容，監督黨的代表大會提出的各項工作目標的完成。

把握好全委會、常委會、紀委會的關系。黨代表會年會制的實施調整了權力協調分配機制，必然對全委會、常委會及紀委會的運行機制產生一定影響。需要不斷完善決策機制、運行機制，完善全委會、常委會的議事規則和決策程序，建立健全常委會向全委會、全委會和紀委會向黨代表會報告工作等相關制度，強化常委會的執行職能，規范紀委會的運行，進一步發揮全委會作用，確立并鞏固黨代表會年會和全委會是黨的地方領導機關的地位。

把握好黨代表會與人民代表大會、多黨合作與政治協商會議的關系。在指導思想上始終強調黨的領導之核心地位，始終堅持對重大問題的領導權，保證在政治、思想、組織上的領導。在會議的內容上，黨代表會主要加強黨建，對經濟社會發展問題做出宏觀決議決策，重點是加強自身建設問題。人民代表大會、多黨合作與政治協商會議主要是參政議政，把黨委意見建議通過人民代表大會來體現和貫徹落實，通過多黨合作與政治協商會議召集社會各界參政議政，相互監督，共商大計，形成廣泛的統一路線。在工作程序上，應先召開黨代表會年會，再召開人民代表大會、多黨合作與政治協商會議，使黨代表會年會形成的決議、決定對人民代表大會、多黨合作與政治協商會議起指導作用。人民代表大會、多黨合作與政治協商會議要根據各自的職能，發揮各自的優勢，把黨的主張和意見落到實處，進而逐步形成“黨委決策、人民代表大會決定、政府執行、政協監督”的運行機制。

總之，推行以黨代表會年會制為主要內容的黨的代表大會常任制需要一個漸次過程，把握好三大關系是推行黨代表會年會制的工作核心部分，應積極實踐創新，注重深化提升，及時總結提煉，為全面實行黨的代表大會年會制提供更充分的實踐依據和可借鑒的經驗。

三、黨代表會年會制推廣的制約因素及發展對策

1.黨代表會年會制推廣制約因素

黨代表會年會制試點實質是通過黨代表會常任制調整黨內權力與監督關系，讓更多的黨員及代表能夠參與到黨內民主生活。大力推行黨代表會年會制是黨內民主建設發展趨勢，現階段仍面臨諸多實際制約因素[7]。

第一，黨內民主觀念問題。目前，黨內民主觀念呈現出兩大趨勢：普通黨員逐漸淡化民主權利與義務，黨代表尤其是常委會民主觀念遲緩。阻礙黨內民主進程的因素主要有：封建等級的傳統觀念；錯誤的潛規則潛觀念；不完善的規章制度；當權者的既得權益。其中，傳統觀念轉變和民主修養境界的提升較慢，破除既得權益最難；而建立健全廣大黨員同志推選黨員代表參與黨代表會年會不但能激發普通黨員民主意識，而且可以推動逐步實現黨代表會最高權力機關的實質進程。

第二，年會經濟成本問題。經濟社會的發展是黨內民主的物質基礎，黨內民主建設是經濟社會發展的政治保障。從羅田、宜都、雅安試點的情況來看，一次縣級黨代表會年會需花費十萬元左右。年會經濟成本問題，不是單純的經濟開支問題，而是政治成本問題。如果經濟成本投入能夠切實帶動黨代表會年會制的推廣和黨內民主建設進程，則政治成本收益必然反饋促進經濟社會穩步發展；如果經濟成本投入只是增加了組織機構設置而無實質進展，則政治成本收益必然負增長從而進一步破壞黨內民主建設。

第三，黨內民主氛圍問題。政治體制改革離不開全體公民和諧有序參與的民主氛圍，黨內民主建設離不開普通黨員積極踴躍參與的民主氛圍。黨代表會年會制試點以來，多種形式的基層民主活動普遍開展，黨內決策權力逐步轉移到黨代表會，黨內決策、執行、監督民主機制不斷完善。但是廣大黨員對更高層次更大范圍擴大黨內民主寄予厚望，如何把民主厚望轉化為濃厚的民主氛圍仍然是黨內民主建設的難題；如何營造黨內民主氛圍以推進黨代表會年會制仍然是黨內民主建設制約因素。

第四，黨代表會權力架構問題。黨代表會制及黨代表會年會制的試點對全委會、常委會、黨委書記、紀委書記的權力進行了不同程度的沖擊，實現了黨內權力的調整和重新分配。按照現代民主政治的分權制衡原理，將黨代表會作為黨內權力機關，而與黨委會作為黨內工作執行機關明確區分，有利于提高執政黨的執政效能和對權力運行的監督制約。從試點情況看，椒江模式中直接取消常委會，實行委員制；雅安模式中設立監督委員會、代表工作委員會、決策咨詢委員會；羅田模式中實行全委委員制和紀委委員制；宜都模式中采取黨內直選，成立代表資格審查委員會、代表提案審查委員會、監督委員會、決策協商與評估委員會。這些試點都觸及黨內權力架構的深層次問題，但科學合理規范權力運行仍然是黨代表會年會制推廣的制約因素。

2.黨代表會年會制推廣發展對策

改革開放以來，黨代表會年會制試點已經二十多年了，仍然沒有實現推廣實施，但是黨內民主建設趨勢是逐步擴大黨代表會年會制試點范圍和實踐區域，因而在試點和實踐中應該注重結合實際，真正發揮黨代表會年會制的作用。

首先，拓寬聯系渠道，健全建議收集機制，充分發揮代表橋梁紐帶作用。黨代表需要深入基層、熟悉基層情況，建立并實施代表聯系黨員群眾、黨內民主懇談、重要情況通報等建議收集制度，建立并暢通黨代表聯系黨員群眾和反映黨員群眾利益訴求的信息通道。一是建立健全代表聯系黨員群眾制度；二是不斷深化民主懇談活動。讓黨員代表直接反映基層黨員心聲，表達訴求，有效地暢通下情上達，上情下達渠道，形成廣泛的信息聯系鏈；三是全面推行黨內重要情況通報制度。

其次，拓寬參與渠道，健全民主決策機制，充分發揮代表主導作用。拓寬參與渠道主要是保障普通黨員的參與權利和黨代表的參與義務。黨代表在社會政治生活中代表廣大黨員，依法行使黨的權力，參與黨內事務管理。要通過建立并實行重大決策征求意見、代表提案制度、代表調研視察等制度，拓寬代表參與黨內事務決策的渠道，充分發揮代表在推進黨的建設新的偉大工程中的主體作用。一是建立重大決策征求意見制度；二是建立代表提案制度；三是建立代表調研視察制度；四是建立邀請代表列席黨內有關會議制度；五是實行代表大會發言制度。

再次，拓寬監督渠道，健全黨內權力約束機制，充分發揮代表監督主體作用。加強黨內監督需要完善規范相關制度，不斷改善黨內民主監督經常化環境，營造黨務公開的有效監督環境。不斷拓展和豐富黨內監督的途徑、形式，形成自上而下的監督和自下而上的監督互動機制，確立代表在黨內監督中的主體地位。一是全委會委員在黨代表會年會上向全體代表報告工作；二是實施屆中新增兩委委員票決追認；三是建立屆中全委會委員民主測評制度；四是堅持領導班子民主生活會前征求代表意見制度，對黨員領導干部實施日常監督；五是開展代表評議委員、黨員評議代表的“兩評議”活動，強化對黨委委員、代表的履職監督[8]。

參考文獻：

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