山西煤炭資源整合后續法律問題思考

摘 要：山西煤炭資源整合已經結束，其在整合過程中的經驗教訓值得我們思考，山西煤炭資源整合過程中所發現的一系列問題需要我們深入研究。同時，煤炭資源整合過后的一系列問題也需要我們繼續探討。并且在山西煤炭資源整合后期新政策（山西綜合改造區建設）的出臺背景下，山西的煤炭資源整合后續法律問題研究被賦予了更高的期望，對其深入的研究會為我國全面實現煤炭資源整合提供可行性建議。

關鍵詞：煤炭資源整合 法律問題 山西綜合改造區

中圖分類號：F206 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-067-02

一、引言

在工業化迅速發展的今天，能源成為人類社會賴以生存和發展的重要物質基礎，人類社會的發展離不開能源的保障。目前世界上主要的能源結構包括煤炭、石油以及天然氣。我國是世界上最大的產煤國，也是最大的煤炭消費國。2012年，煤炭在我國一次能源消費中的比重占到了73.3%，而石油比重為17.0%，天然氣比重為2.9%，水電、核電、風電共占6.8%。煤炭在發電、供熱等各項經濟生活中都發揮著巨大作用，煤炭的重要性決定了煤炭工業在我國經濟發展中的基礎地位。山西作為全國最重要的產煤省分，一直以來為國家的經濟建設做出了突出貢獻。上世紀80年代以來，隨著我國經濟建設步伐的加快，國家對能源的需求日益加大。山西作為能源大省，承擔著能源供應的重任。為了提高煤炭產量，滿足國家建設需要，山西省鼓勵煤炭企業加大生產力度，同時支持地方政府積極發展鄉鎮中小型煤礦，一時間，山西全省煤炭業呈現出蓬勃發展的勢頭，煤炭產量持續增長。可以說，山西的煤炭資源是我國經濟發展的后盾和保障，為經濟發展提供了巨大的動力。但是山西在為全國經濟發展提供保障的同時，也給自身帶來了不可磨滅的影響，諸如，環境保護問題、煤炭企業安全生產問題等，并出現了“多、小、散、亂”的特點。國家為了解決這一問題，于2007年開始出臺對山西的煤炭企業整合的相關政策方針。到目前，這一政策在山西試點執行已經結束，并且已經拓展到我國的其他省份，山西的寶貴經驗將會對全國的煤炭資源整合起到指導的作用。同時，在山西煤炭資源整合的后期，一個新的綜合改造區在國務院相關部門的指導下應用而生，即山西綜合改造區，這是全國第一個以省為基礎的綜合改造區，將會對山西的經濟發展起到至關重要的作用，同時包括山西煤炭企業的可持續發展。正是因為山西發展的可持續性，所以在此背景下重新研究山西煤炭資源整合后的相關法律問題是非常有必要的。對其充分的研究不但可以完善我國煤炭資源整合的綜合法律制度建設，也有利于山西煤炭資源在綜改區背景下的進一步發展，為社會主義經濟建設保駕護航。

二、山西煤炭資源整合過程綜述

1.山西煤炭資源整合背景及其社會評價。如前所述，為了解決山西煤炭資源產業分散的現狀，增加煤炭企業競爭力，避免資源浪費，山西省相繼制訂了煤炭資源整合的相關戰略方針，其目的就是希望煤炭企業之間兼并重組，最終使煤炭企業集團化，從而實現煤炭行業的合理分布最終實現節約型社會的宏圖。在2001年山西焦煤集團公司成立，標志著山西煤炭企業整合的開始。在2005年山西省發布《山西省人民政府關于推進煤炭企業資源整合和有償使用的意見》和《山西省煤炭工業資源整合聯合改造實施意見》標志著山西煤炭企業整合步入規模化。2012年山西煤炭企業資源整合階段性告一段落標志著山西煤炭資源企業開始步入資源整合后時代。煤炭資源整合的10年得到了社會各界的評價，其中包括積極評價以及消極評價。積極評價普遍認為山西煤炭資源整合可以優化山西煤炭行業的產業結構，實現產業有效升級，提升煤炭企業安全水平與管理水平，為全國煤炭資源整合起到示范作用。消極評價普遍認為山西煤炭企業資源整合思路勢必會加大政府干預，并且將所有的中小型煤礦通過資源整合合并到國有企業之中，不利于市場競爭的良性發展，也違背依法行政的理念。

2.山西煤炭資源整合運行價值分析。目前，山西煤炭企業資源整合已經階段性結束。就其運行價值而言主要包括：

（1）煤炭資源整合可以改善資源浪費的現象。在很長一段時間內，我國的煤炭企業主要采用的是被西方媒體稱之為“蝗蟲式”的開采模式，也就是說只選擇開采條件好、煤炭種類相對較優質的煤田。這樣的開采模式勢必會導致資源開采的隨意性，沒有形成良好的規劃，浪費了更多的優質資源。同時，這樣的開采模式也會大大降低我國煤炭資源的回收率，破壞煤炭企業的可持續發展。煤炭資源整合可以使這些中小型煤炭企業擴大自己的企業規模，完善自己的各項設施，形成一定的開采規模，在開采的同時能夠更好的保護環境，最終做到全社會的可持續發展。

（2）煤炭資源整合有利于緩解礦難發生的機率。安全生產問題一直是煤炭企業可持續發展的重中之重。近年來，雖然作為煤炭企業都在盡可能的采取措施來降低礦難的發生。但是由于國家政策的不確定性以及經營者經營風險性，使得一些中小型煤礦企業經營開始趨于短期化。也就是說，這些煤礦企業會將企業的經濟利益排在安全生產之前，為的就是降低成本，增加利潤。因此在這種利益的驅動下煤炭企業勢必會降低安全防范的成本，因而增加了企業發生礦難的概率。煤炭資源的整合就是通過資源的整合將小企業合并為大企業，提高企業的集中度，促使企業加大安全生產的投入，最終減少礦難的發生。

（3）煤炭資源整合有利政府監督調控對煤炭資源開采實行保護。在我國有學者指出：“為了國民經濟的可持續健康發展，我們應該從經濟健康和和諧發展的高度，對煤炭資源進行保護性開采”。也就是說，我們可以通過政府監督調控，制定煤炭企業開采標準，制定強制性政策，促使煤炭企業不斷的自我完善各項設施，提高煤炭的利用率，保障經濟社會的可持續發展。通過煤炭資源整合政策的實施，可以督促煤炭企業按照要求進行生產，以便于政府的監督調控。

（4）煤炭資源整合有利增強煤炭企業綜合競爭力。如前所述，我國煤炭企業長期以來一直以“多、小、散、亂”為特點，并沒有形成一批具有國際競爭力的煤炭企業。這些煤炭企業由于規模的限制，市場占有率相對較低，限制了煤炭行業的總體發展。因此，通過煤炭資源整合可以促使煤炭企業開始轉化為規模化經營，從而增加市場占有率，為企業國際化道路打下良好的基礎。

三、綜合改造區背景下山西煤炭資源整合后續法律制度的建設

如前所述，2008年，山西省作為煤炭大省率先在全國實施煤炭資源整合和煤礦兼并重組，成為全國煤炭改革的“鮮活經驗”。歷時三年，現已全面完成煤炭資源整合、兼并重組工作。2012年，山西省整合煤礦已全面開展技術建設改造，由整合接管的重組階段進入改造提升的建設階段，再用2～3年時間，山西省將逐步轉入正規循環的生產階段。國家發改委2010年12月1日正式批復設立“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”的批文標志著山西綜合改造正式提上日程，這是我國設立的第九個綜合配套改革試驗區，也是我國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜合配套改革試驗區。山西省資源型經濟轉型綜合配套改革試驗，主要任務就是要通過深化改革，加快產業結構的優化升級和經濟結構的戰略性調整，加快科技進步和創新的步伐，建設資源節約型和環境友好型社會，統籌城鄉發展，保障和改善民生。眾所周知，山西煤炭資源整合方案的運行過程正是在山西綜改區的建設提出背景下進行，雖然目前山西煤炭資源整合已經宣告完成，但是其后續的法律問題同樣值得我們去認真探討，以應對經濟建設的需求。

1.完善我國煤炭資源整合后續的環境保護法律問題。在綜合改造區的背景下，我國煤炭企業整合過后的環境保護問題所產生的法律問題值得我們深入探討。在煤炭資源環境保護方面，西方發達國家的一些建議值得我們借鑒，從而使我國煤炭資源環境保護達到制度上的完整化。在美國，在源頭上對于露天開采設置了審批嚴格的許可證制度準入制，較好的控制了不達標企業對于煤炭資源的開發。同時，在過程監控中，美國政府充分發揮中央和地方的對于環境保護的積極性，并且通過制定相應的法律制度完善土地復墾工作，大大的激發了企業參與復墾的主觀能動性。在德國，嚴格的許可證制度加大了煤炭企業的準入門檻，同時相對完善的法律制度為煤炭企業環境保護提出明確目標。因此結合美國與德國的經驗，筆者認為，我們需要在綜合改造區背景下以及煤炭資源資源整合后建立一套從煤炭資源源頭控制、再到過程監管和到末端治理一系列完善的環境保護法律體系，使得煤炭企業在環境保護方面明確各自的管理職能，使得煤炭企業在整合過后有法可依、有章可循。

2.建立我國煤炭資源整合后續的社會責任法律問題。目前，我國煤炭資源整合后續社會責任的立法并不完善，也沒有形成完善的體系。因此筆者認為關于我國煤炭資源整合后續的社會責任體系構建主要包括：1.制定完善社會責任法律法規。我們可以參考國外的先進立法經驗并結合我國的現有特點制定出一套適合我國國情發展的法律規范。2.構建完善社會法律責任監督體系。從監督的主體來看，將其確立為企業自我監督、社會監督以及政府監督相結合的監督體系。3.完善企業社會法律責任的評價體系。我們應該引進國際的社會責任認證體系，出臺相應的社會責任量化考核標準，努力與世界對接，提升自己的市場競爭力。

3.構建我國煤炭資源整合后續的煤炭企業安全生產法律體系。

（1）建立完善的煤炭安全生產立法體系。由于我國當前的煤炭安全生產的法律體系并不健全，因此我們應當建立從憲法、法律、行政法規以及地方性法規的完整的法律體系。

（2）構建完善的煤炭安全生產監管法律機制。關于煤炭安全生產監管制度，我們應當建立以行政主體與社會團體協會以及煤炭企業相結合的監管體制，形成以政府行政干預與社會監督以及煤炭企業自我監督相結合的監督體制，從而最大程度的保證安全生產的順利進行。

四、結論

目前，山西煤炭資源整合已經結束，伴隨著綜合改造區的建立，為了能使煤炭資源以及煤炭企業得到可持續的發展，有必要對山西煤炭資源整合過程加以研究，從中找出在綜合改造區背景下的煤炭資源整合后續法律制度的建設，從而使煤炭企業在新一輪的經濟建設中發揮越來越大的作用。

[本文為山西省法學會2012年省級課題《煤炭資源整合過程相關法律問題研究》階段性成果，課題編號：SXLS（2012）B26]

參考文獻：

1.齊晉.論我國非再生資源型企業可持續發展中的社會法律責任——以山西省煤炭企業為例[J].太原大學學報，2012（2）

2.陳新玲.強化公司社會責任.推進和諧社會建設[J].太原大學學報，2006（2）

（作者單位：太原大學 山西太原 030036）

（責編：呂尚）