完善電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本監(jiān)管體系策略研究

摘要：輸配電成本是制定輸配電價的基礎，對其監(jiān)管的好壞程度影響著我國電力體制改革的進程。本文在對近年我國電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本情況進行了基本分析的基礎上，指出來我國電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本監(jiān)管體系中存在的主要問題，突出表現(xiàn)為：電力監(jiān)管機構(gòu)獨立性還不夠、輸配電成本核算方法不完善、沒有制定輸配電成本核定標準、缺乏對有效資產(chǎn)的界定。針對這些問題，提出有必要整合職能，確保監(jiān)管職能行使的統(tǒng)一性；完善電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本核算辦法；明確輸配電成本核定標準；加強對固定資產(chǎn)的分開核算。

關(guān)鍵詞：輸配電 成本 監(jiān)管

1 概述

2002年中國政府正式頒布“電力體制改革方案”，電力企業(yè)跨入了“廠網(wǎng)分開”的新階段，成立了兩大電網(wǎng)公司——國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團，并成立了獨立的電力監(jiān)管機構(gòu)——國家電力監(jiān)管委員會。電網(wǎng)企業(yè)由于其自身壟斷地位的原因，不會完全的披露真實發(fā)生的成本信息。電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本本身的不真實性或者虛增，造成電網(wǎng)企業(yè)出現(xiàn)虧損，而這些虧損電網(wǎng)企業(yè)又通過電價來進行疏導，這勢必增加其他市場以及用戶的負擔，因此，加強對輸配電成本的進一步監(jiān)管非常必要。2005年——國家電力監(jiān)管委員會出臺了《輸配電成本核算辦法》。該辦法明確了電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本所包括的范圍，從制度上進一步規(guī)范電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本核算的行為，成本包括的對象、科目設置、成本報表包括的內(nèi)容等方面，使這種核算更加科學化、細致化、明確化。然而目前在我國各級電力監(jiān)管機構(gòu)很難根據(jù)這些信息判斷電價的合理性，監(jiān)管機構(gòu)所提供的輸配電成本信息不能完全滿足監(jiān)管所需，所以，有必要針對這些問題提出一些合理的改進

意見，并分析目前我國輸配電成本監(jiān)管當中存在的一些問題。

2 主要電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本情況分析

根據(jù)國家電力監(jiān)管委員會發(fā)布的《電力監(jiān)管年度報告（2010）》，2010年，我國主要的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本總計為4222.41億元，與上年相比，增長了20.92%[1]。其中，國家電網(wǎng)公司輸配電成本總計3294.47億元，同比增長了22.84%；南方電網(wǎng)公司輸配電成本總計927.92億元，同比增長了14.58%。如圖1所示。同時，從圖1我們也可以看出 “十一五”期間，我國主要的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本不僅是呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，而且增加的幅度也是很大。電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本從2006年的總計約2000億元，迅速增長到2010年的總計約4222億元，5年的時間電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本翻了一番。

根據(jù)國家電力監(jiān)管委員會正式發(fā)布的《電力監(jiān)管年度報告（2010）》，2010年，我國主要電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本構(gòu)成劃分的五項構(gòu)成費用之中，折舊費、其他費用以及工資福利費所占比例最大，他們分別為42%、27%和19%，如上圖所示。國家電力監(jiān)管委員會從2007年開始每年發(fā)布我國主要電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的輸配電成本的構(gòu)成詳細情況，從上圖中可以看出，2007～2010年，我國主要電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本構(gòu)成基本上沒有出現(xiàn)大的變化，都是折舊費、其他費用、工資福利費所占比例最大。

3 我國輸配電成本監(jiān)管存在的問題

面對著如此龐大而繁雜的輸配電成本數(shù)據(jù)，有必要對其進行嚴格而又有效的監(jiān)管。國家電力監(jiān)管委員會在2011年11月2日將監(jiān)管進一步擴大到了電網(wǎng)輸配電成本的模糊地帶，正式發(fā)布了《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，希望進一步消除信息的不對稱。

《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》從監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管采取的措施等方面作出了非常明確的規(guī)定，然而我國電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本的監(jiān)管仍有一些問題需要解決。

3.1 電力監(jiān)管機構(gòu)的獨立性不強

2002年至今，我國電力體制改革取得了非常大的進展，基本實現(xiàn)了最初設定的政企分開、廠網(wǎng)分開的目的。從電力體制改革方案的具體要求來看，電力輸配電監(jiān)管實踐的方面，我國對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本的管理由政府多個部門負責，形成了“多頭管理”的不利局面，我國電力體制改革是符合世界范圍電力工業(yè)改革發(fā)展潮流的。

在市場經(jīng)濟成熟的發(fā)達國家，電力價格監(jiān)管機構(gòu)有設在政府相關(guān)部門內(nèi)部的，也有單獨設置的，也有與能源等監(jiān)管機構(gòu)設置在一起的。這主要受各國政治體制、國家面積、電力工業(yè)體制改革進展情況等因素不同的影響。但是不論采用何種電價監(jiān)管設置方式，其中有一點是相同的，那就是：電價監(jiān)管的主要職責和功能是由統(tǒng)一機構(gòu)承擔，不會出現(xiàn)其他機構(gòu)分擔智能的設置。我國雖然已經(jīng)成立了專門針對電力的監(jiān)管機構(gòu)，然而在電價監(jiān)管方面，國家電力監(jiān)管委員會在大部分事項上只能提出建議供參考，而國家發(fā)展和改革委員會幾乎掌握著全部的電價監(jiān)管的權(quán)力[2]。同時制定合理的價格監(jiān)管策略，又需要對輸配電成本進行合理界定并有效監(jiān)控，然而，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的輸配電成本控制以及財務成本的監(jiān)督是歸財政部門管理，從整個電力系統(tǒng)的邊際成本以及需要出發(fā)，去判斷新建項目的成本合理與否，加上項目投資成本構(gòu)成了電網(wǎng)項目成本的主體，當前我國項目的投資管理和電價的監(jiān)督管理兩個職能是分割的，但這又進一步要求項目的投資管理和電價的監(jiān)督管理要高度統(tǒng)一。

上面帶來的結(jié)果是制定的政策和監(jiān)管的職能界限出現(xiàn)比較混亂，尤其是輸配電成本的監(jiān)管權(quán)和電價的制定權(quán)沒有歸口一個機構(gòu)管理，使得輸配電成本的監(jiān)管與電價的制定相脫節(jié)，這樣不利于提高監(jiān)管效率。

3.2 輸配電成本核算方法不完善

當前我國電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的成本核算方法主要遵循國家電力監(jiān)管委員會在2005年頒布實施的《輸配電成本核算辦法》。《輸配電成本核算辦法》定義了“輸配電成本”包括的內(nèi)涵，規(guī)定了輸配電企業(yè)設置成本核算對象的依據(jù)，企業(yè)應將“輸配電成本”在“生產(chǎn)成本”下單獨設置，“輸配電成本”又包括材料費、工資、福利費、折舊費、修理費和其他費用等，并對這些費用進行了解釋。

《輸配電成本核算辦法》雖然規(guī)定了電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的成本核算體系，也對電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的成本對象與成本項目、科目設置進行了明確的規(guī)定，但是該辦法仍然采用“大一統(tǒng)”式的方法進行核算，沒有將輸電成本和配電成本分開獨立進行核算，對輸配電成本核算規(guī)則的具體如何運用也僅給出原則性規(guī)定，對輸電成本中的費用劃分也是比較粗。根據(jù)國家電監(jiān)會《電力監(jiān)管年度報告（2010）》，2010年，我國主要電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本構(gòu)成之中，“其他費用”占全部輸配電成本的比重已經(jīng)達到了27%。根據(jù)《輸配電成本核算辦法》中對其他費的規(guī)定，其他費主要包括保險費、稅金、排污費、壞賬損失、待業(yè)保險費、勞動保險費、業(yè)務招待費、土地使用等21項費用。這些費用無法區(qū)分哪些屬于真正的輸配電成本、哪些屬于非生產(chǎn)性費用[3]。從輸配電成本監(jiān)管的角度考慮，把數(shù)額較大的非生產(chǎn)性費用計算到輸配電成本之中，不利于對輸配電企業(yè)經(jīng)營管理水平的考核，也無法知道真正意義上的輸配電企業(yè)輸配電成本。

3.3 缺少輸配電成本核定標準

根據(jù)2005年國家發(fā)展和改革委員會頒布實施的《輸配電價管理暫行辦法》，輸配電價定價應該遵循“合理成本、合理盈利、依法計稅、公平負擔”，實質(zhì)上就是輸配電成本加上合理收益的電價監(jiān)督管理模式。其中的輸配電成本指的是輸配電所需的“準入成本”，但是電力監(jiān)管機構(gòu)并沒有給出計算輸配電成本的標準。輸配電成本核算比較籠統(tǒng)加上輸配電成本核定標準缺少，造成電價監(jiān)督管理部門與電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)之間的輸配電本信息不對稱，也導致了我國輸配電價的現(xiàn)實執(zhí)行模式與理論監(jiān)督管理模式出現(xiàn)偏差。我國輸配電價的形成并不是真正意義上的輸配電成本加上合理收益的電價監(jiān)督管理模式，我國的輸配電價格主要是根據(jù)上網(wǎng)電價與銷售電價來確定。

3.4 缺乏對有效資產(chǎn)的界定

按照國家電力監(jiān)管委員會頒布的《輸配電成本核算辦法》中的相關(guān)規(guī)定，對于同時經(jīng)營輸配電業(yè)務和其他業(yè)務的企業(yè)，應將發(fā)生的需由各項業(yè)務共同承擔的費用，選擇合理的分配方法分別記入輸配電成本和其他業(yè)務成本。目前我國一些電網(wǎng)企業(yè)還有施工、設計等輔業(yè)，輸配電主業(yè)與輔業(yè)之間在資金、資產(chǎn)、人員等方面有著各種聯(lián)系，導致輸配電主業(yè)與輔業(yè)之間成本的混淆，輔業(yè)可以無償占用輸配電主業(yè)的資產(chǎn)，把輔業(yè)發(fā)生的成本計入到輸配電成本，使得輸配電成本不清楚、不真實，這主要是因為對電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的有效資產(chǎn)沒有清晰的界定，缺少主業(yè)和輔業(yè)的有效判別標準[4]。

4 完善輸配電成本監(jiān)管的對策

對于輸配電成本監(jiān)督管理中存在的這些問題，有針對性地提出完善輸配電成本監(jiān)管方法是非常必要的。

4.1 整合職能，確保監(jiān)管職能統(tǒng)一性

一個國家電力監(jiān)管職權(quán)如何進行配置取決于其國家結(jié)構(gòu)。輸配電成本監(jiān)管僅是政府微觀監(jiān)管中的一項職能。政府在制定輸配電成本監(jiān)管體制時，需要考慮輸配電成本監(jiān)管體制與國家結(jié)構(gòu)相適應。輸配電成本監(jiān)管體制是一項系統(tǒng)性的工作，電價的制定和輸配電成本監(jiān)管之間有著密切聯(lián)系，需要同一協(xié)調(diào)。因此，從政府監(jiān)管智能配置合理化方面考慮，應該把監(jiān)管職能相對集中起來，電價的制定權(quán)和輸配電成本監(jiān)管權(quán)集中在一個機構(gòu)。

美國、英國等國家的電力管制是通過獨立的監(jiān)督管理機構(gòu)進行的，是獨立于司法、立法、行政外的第四個權(quán)力分支，這種權(quán)力不受政府制約。但是，當前我國電力監(jiān)督管理機構(gòu)職能互相重疊，職責分工不清。本文認為，有必要將電力監(jiān)督管理的職權(quán)從國家發(fā)展和改革委、國家財政部剝離出來，統(tǒng)一交由國家電力監(jiān)管委員會行使。國家電力監(jiān)管委員會統(tǒng)一行使電力監(jiān)督管理的職權(quán)可以有效克服電力政策制定和監(jiān)督管理職能不分，電力項目規(guī)劃審批與電力投資監(jiān)督管理職責混淆，大大提高電力監(jiān)督管理的效率。

4.2 完善電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本核算辦法

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本核算的基礎是電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)會計核算，它在某種程度上決定著電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本的真實性。英國在1989年進行電力體制改革時，把輸電和配電實行分離，目前電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)包括為輸電公司和配電公司，輸電成本和配電成本是分開核算的，并且采用作業(yè)成本法，按照作業(yè)歸集成本項目。目前為止，我國尚未實現(xiàn)輸電和配電的分離，輸電和配電的成本核算仍然比較粗放。電力監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)這樣的核算規(guī)則很難獲得具體的電網(wǎng)企業(yè)成本信息，也不能判斷電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本的真實性，發(fā)現(xiàn)不了電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本中可能存在的各種問題，因此，有必要對現(xiàn)在執(zhí)行的《輸配電成本核算辦法》進一步完善。進行電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本核算時應當遵循區(qū)分收益性支出與資本性支出、區(qū)分費用發(fā)生期間、權(quán)責發(fā)生制、合理界定輸配電成本和其他業(yè)務成本的原則。可以考慮按照以區(qū)域或者省級為實體，把功能作為主要方面、電壓等級作為輔助的原則，把電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本核算對象劃分成輸電成本和配電成本。成本科目的設置和成本項目如下圖所示：

完善后的輸配電成本核算辦法，可以有效地把電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輔業(yè)所發(fā)生的成本與主業(yè)所發(fā)生的成本區(qū)分開來，能夠比較合理地區(qū)分輸電成本和配電成本，為電力監(jiān)督管理機構(gòu)提供比較清晰的成本信息，也為我國電力體制改革實現(xiàn)主輔分離、輸配分離打下良好的基礎。

4.3 明確輸配電成本核定標準

建議以層次分析法，按照電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、資產(chǎn)價值、員工數(shù)量等為變量，建立電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本標準。按照電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)實際發(fā)生的歷史成本數(shù)據(jù)進行測算和修整，計算出作業(yè)的標準成本。選擇部分單位試點，例如可以建立省級、地市級、縣級電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的標準成本。這種利用層次分析法建立的標準成本將可以作為輸配電成本加上合理收益的電價監(jiān)督管理模式提供依據(jù)，通過將各電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)報送的輸配電成本與制定的標準對比，可以判斷電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本水平的高低。

4.4 加強對固定資產(chǎn)的分開核算

從國外已有的實踐經(jīng)驗來看，美國在《公用電業(yè)統(tǒng)一會計制度》中對資產(chǎn)和費用在輸電環(huán)節(jié)、配電環(huán)節(jié)分開核算。英國也分別在輸電環(huán)節(jié)、配電環(huán)節(jié)制定了不同的會計指南。以美國進行詳細說明，美國在《公用電業(yè)統(tǒng)一會計制度》中將電網(wǎng)資產(chǎn)分為輸電設備資產(chǎn)和配電設備資產(chǎn)，輸電設備資產(chǎn)包括土地、建筑物、塔和固定附件、變電站、道路等10個明細子目，配電設備資產(chǎn)包括土地、建筑物、架空線和附屬裝置、變壓器、變電站等13個明細子目。我國電力監(jiān)督管理機構(gòu)不但有必要將電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的主業(yè)與輔業(yè)的固定資產(chǎn)分開核算，而且需要參照美英等國的經(jīng)驗，將輸電環(huán)節(jié)和配電環(huán)節(jié)資產(chǎn)分開核算。在此基礎上為實現(xiàn)輸電環(huán)節(jié)和配電環(huán)節(jié)的運行和維護費用也分開核算打下良好基礎。這將有利于獲得更為全面的輸配電成本信息，也便于輸配電成本的控制和監(jiān)督管理，從而可以有效降低輸配電的成本，提高效率。

5 結(jié)語

對于自然壟斷這類無法開展有效競爭的行業(yè)實行有效監(jiān)管，是市場經(jīng)濟中國家維護公眾和社會利益的有效途徑之一。電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)是電力監(jiān)管中的主要對象，而輸配電成本監(jiān)管又是電力監(jiān)管中的重要內(nèi)容。當前，我國的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本監(jiān)管工作雖然取得了一定的成效，但是與美英等發(fā)達國家相比仍存在較大的差距。為了進一步完善電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸配電成本監(jiān)督管理體系，我國的電力監(jiān)管機構(gòu)仍有較多的工作要做，集中體現(xiàn)在：整合職能，確保監(jiān)管職能統(tǒng)一性；完善電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本核算辦法；明確輸配電成本核定標準；加強對固定資產(chǎn)的分開核算。

參考文獻：

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作者簡介：喻剛（1981-），男，江西新建人，中國電力企業(yè)聯(lián)合會電力建設技術(shù)經(jīng)濟咨詢中心，經(jīng)濟師，博士，研究方向：電網(wǎng)經(jīng)濟效益評價及能源研究工作。