北京市食品安全監管方式的多元化和應對政策

【摘 要】“十一五”期間，北京市委市政府高度重視食品安全工作，連續5年，首都的食品市場管理制度實施了食品安全監測網絡和責任制度，建設檢測體系，加強食品種植和養殖、生產、加工、流通和消費等食品服務和關鍵環節的監管，建立一個食品安全委員會和市食品辦公室，食品安全水平穩步提高，重大突發事件已得到有效控制。“十一五”期間我市的食品安全抽樣合格率達到97.36%，大米、面粉、食用植物油、蔬菜、肉類等食品安全抽樣合格率達到98.22%。

【關鍵詞】食品安全；監管方式；服務理念；多元主體；激勵機制

北京是個名符其實的大城市，外部食品供應的占85%左右，復雜的供應渠道經營的食品生產帶來的食品安全風險將長期存在。要進一步提高食品安全水平，保護公眾健康和安全。傳統監管模式已不能適應現代社會對食品安全監督管理的需要，嚴重阻礙了食品安全監管的有效性。這個滯后的食品監管模式是由多方面原因造成的，也取決于我國現實的經濟條件。因此，在行政服務環境需要更為專業的技術和激勵機制。

一、食品安全的意義與現狀

食品安全與人民的健康和生命安全有關，維持著經濟的健康發展和社會穩定，關系到政府和國家的形象。食品安全已經成為人們生活中的重要問題，它與人民的生命財產息息相關。近年來公開曝光生產和銷售假冒偽劣、有毒有害食品案件層出不窮，成千上萬的人成為受害者。1998，山西朔州銷售偽劣白酒致死人命事件，廣州市白云區白酒類中毒事件發生后，造成數十人中毒，13人死亡。假冒偽劣商品的生產者無法無天，完全缺乏良知。在過去的幾年中，“三聚氰胺”，“瘦肉精”，“毒奶粉事件”更是讓人瞠目結舌。目前中國的食品安全形勢不容樂觀：劇毒農藥的大量使用，獸藥添加劑的誤用、濫用；各種工業環境污染物的存在；有害元素，微生物和致病菌的污染；在新技術帶來的新的生物技術食品；近年來在市場上的甲醛次硫酸氫鈉，面粉增白劑，用甲醛浸泡和海鮮，水果和蔬菜中的催熟劑、彭大劑和高毒性農藥的使用。食品安全問題似乎越來越嚴重，歸納起來，有如下三個特點：一是食品安全問題涉及面越來越廣。從米、肉、雞蛋到水產品，水果，酒延伸到干貨、乳制品、炒貨食品等。二是食品安全的問題和危害程度大，過去只集中在食物中的細菌總數等問題，現在已深入到化肥和農藥殘留等方面。三是手段越來越多樣化，越來越隱蔽，有毒有害食品的偽裝技術難以被發現。

在食品安全的嚴峻形勢面前，北京市政府是否應該參與公共權力是一個有爭議的問題，如何提高政府介入監管有效性已經成為一個迫切需要解決的問題。學術界已進行了調查和研究，宏觀調控是比較有效的，但政府微觀規制的滯后嚴重阻礙了食品安全的有效監管，監管改革的創新將有助于提高食品安全監管水平。

二、對食品安全監管方式的分析與反思

中國目前的食品安全監管體制是計劃經濟體制時期產生的。宏觀調控政策與管理模式雖然擁有現代化管理制度的雛形，但在調控上仍然沒有擺脫傳統計劃經濟的模式，主要是基于單一的監管方法。

（一）監管滯后阻礙了食品安全的有效監管

政府監管的有效性是政府的規制行為達到預定的目標水平。中國目前的食品安全監管模式不適應當前的經濟發展水平和社會需求，阻礙了食品安全監管的有效性。

1.監管理念落后。食品安全監管機構“重權力，輕權利”，“重管理，輕服務”，我們應建立和維護食品市場秩序，但缺乏監督和行政部門不作為大量涌現，利潤推動地保方護主義，問題即使暴露了，責任部門為了避免連帶責任而銷聲匿跡。

2.監督方式和手段單一。政府沒有強化監管手段的強制性，方法相對簡單，輕視的社會群體，消費者沒有主動參與食品安全監管，市場的食品安全問題沒有得到維護；好的市場是治理食品安全問題的主體；目前政府的執法經常在食品安全事故發生后開展“專項整治”和“專項檢查”，之后一切還會回到老樣子。

3.監督過程不民主。中國是一個行政權力高度發達的社會，行政部門的執法過程一般不向公眾開放，但消費者對食品安全監管的信心取決于控制過程的認知程度和信任程度，要對食品安全問題有充分的理解、認知和信任。這個需求的缺失顯示了政府監管的缺失，處理問題的調查諱莫如深。不民主會導致在食品安全監管中的消費者對有關行政監督行為問題失去熱情，因此給執法監管帶來困難，失去公眾的信任。

（二）當前食品安全監管方式滯后的原因

食品安全監管滯后造成的原因很多，在中國現實條件下政府有其自身的特點及局限性。

1.政府的責任和功能在很大程度上取決于政府的行政能力。食品安全監管是政府為了維護食品市場秩序，保障公眾健康。首先，主觀認知困難和監管失敗。作為一個發展中的國家，中國的實踐監督體系還要進行學習和正確的把握，建立起適應中國的現實監督制度，這樣能有效地實現預期的監管目標。其次，不一致的政策造成監管模式的選擇困難。目前，不僅在食品安全監管領域，在整個法律和監管政策里許多地區仍然缺乏完整性、連續性和一致性，監控系統還沒有形成統一的系統。我國食品安全監督部門的執法機構有許多部門標準。這些標準之間有許多交叉和沖突，一些標準規定的偏差，不僅限制了食品質量，也讓監管機構和行政部門無所適從。

2.政府組織有內在的動力。政府機構都有自己的內部組織的目標，內部調整和評估工作人員的績效標準，市場反饋的信息的可靠性通常很難確定，導致政府部門和官員傾向于內部目標。政府和市場的經濟主體都是人，這種自私如果超過一定限度必然導致各種不負責任的行為，甚至忽視政府的利益、損害社會公共利益。經濟體制轉軌過程中，對市場資源的競爭監管機構分布不均勻導致政府監管是不準確的，地方政府績效評估體系以短期經濟效益作為唯一的指標。一些食品安全監管部門追求部門利益，局部利益和個人利益，不尋求更有效的管理方法與效果。監管機構最終將取決于與企業的良好關系，以維護自己的利益。

3.行政壟斷，監管不力，監管效率低。政府作為食品安全監管和服務的唯一執行者，具有壟斷性。這使得競爭壓力小，政府監管缺失，更新規則必須付出人力，物力和財力，更可能面臨失敗的風險。監管者維持現狀不失去原來的位置，必然缺乏創造力，導致供應和社會監督模式的需求之間的平衡損失。在食品安全監管服務上政府壟斷，消費者沒有選擇的余地，最終的結果是消費者的食品安全問題沒有權利和利益的保證。

4.信息不對稱。食品安全監管機構來實現監控目的，必須使用監管信息管理。我們必須增加對食品安全監督管理信息搜尋的成本，實現有效監管的目標，盡管市場可能在某些方面隱匿，必須付出隱藏的信息的社會成本。制度變遷的路徑依賴于系統的發展方向，在經濟和政治制度的變遷可能進入一個良性循環的軌道。食品安全的監管模式從傳統規則轉變行政組織的運行模式是困難的，傳統的監管模式改革的難度比較大。

三、監管方式更新應貫穿服務理念

雖然制度在約束的食品安全監督過程中是主體，但在制度變遷過程中應該注意我國食品安全監管的現實是貫穿服務理念。

（一）監管理念由治理到服務

北京市政府提出公共服務的管理，我國的社會結構和經濟體制由傳統向現代服務規則改變。在傳統的政府管制模式配置和利用社會資源比較多，這個過程的關鍵點是政府而不是市場，所以在日常行政管理活動中形成了強制性的“說一不二”的管理模式。隨著現代市場經濟的發展，市政府部門逐步退出市場。政府對經濟的干預已不再是傳統的方式，我市管理部門致力于創造良好的環境和公平競爭的市場秩序。在現有的經濟體制下，北京市食品工業的所有事務（包括安全監督管理，行政管理機關）將擴展到周邊的所有地區，不同地區的行政部門控制和協調管理沖突，維護食品的安全和穩定。市場經濟需要的北京政府對食品工業和食品安全監督管理，有效地改變的食品安全監管模式，以服務市場為基本目標，旨在解決“公共利益”問題。食品安全監管和服務應該有自己的特色。食品安全的監督和管理是一個多元化的服務，而不是單一的服務；監管多樣化，政府不再是服務的唯一主體，非政府組織和公民個人也可以作為服務提供者；監督方式多樣化，相互合作，監管模式不斷創新，較少的使用命令、罰款和其他手段。是積極的服務而不是消極的服務，改變監管機構“不求有功但求無過”的心理。和諧的服務而不是對立，改變傳統的“官本位”的管理模式，公民監督政府的服務。

（二）認真對待權利，而且在市場的力量

當前的文化背景下，政府和公民之間的關系不再停留在政治層面，即公民不僅是被管理的對象，更多的是政府的服務對象。權力的監督與必須基于公民權力的合法性。假冒偽劣食品甚至有毒的食物充斥市場，損壞食品市場秩序，損害消費者的合法權益，損害了公眾的生命健康權，而且對合法經營正規廠家的合法權益造成不公平的競爭。這種情況無法通過市場機制的自動更正，必須由政府出面干預。因此，必須認真對待政府公權利，無論是對公民權利還是食品安全，以及消費者的參與和監督的權利，或食品生產和銷售企業的生產和經營者的權利，我市政府的監督必須予以充分的尊重和保護。

四、食品安全監管方式應多元化

嚴峻的食品安全形勢決定了更新管理理念和模式的迫切性。為行政管理的順利實施，某些強制措施的使用是必要的，但由于其主要形式上簡單粗暴，勢必造成摩擦和不必要的沖突與對抗。隨著現代市場經濟的發展，監管機構與企業不再是對立的不可調和的關系，應該實施多元化的監管模式而不是強制性的，采用更專業的監督，以實現有序的狀態。

（一）多元的監管模式

隨著社會經濟的發展，社會結構的分化以及社會利益的多元化，傳統的監管方法不是萬能的。食品生產和消費日益豐富多樣，涉及食品安全的監管部門，食品生產經營者、消費者和食品相關的各種非政府組織和利益相關者需要一個開放的管理模式。這種方法可以提高公共服務的質量，突破了以往大多數公共服務的壟斷，讓市民選擇服務項目。食品安全和公共服務社會化可以采取不同的監管方式向公眾開放。政府監管機構和食品企業由食品安全監管網絡的多個非政府組織實施，我市政府是當然的主導力量，而不是因為分散治理和放棄自己的責任。政府的監管應確保食品安全，監管機構保持客觀，中立的立場。可以考慮將連接到各部門的食品安全監管的權力集中在一個全面監管食品安全問題獨立的系統，提高食品安全監管工作的效率；市政府必須保證監管機構獨立實施，監管機構和其他行政機構的管理分離，食品安全事故可以很容易地確定責任主體。只要食品安全監管體制在立法中確立，就很容易解決一系列監管機構的問題，過去的制度和法律授權相分離，會導致執法權限模糊缺乏法律依據而引起沖突。食品安全和經濟的監管嚴格的定義在其監管范圍內，我們要改變目前多部門監管的現狀，明確權力重疊和遺漏的問題。非政府組織是連接政府監管機構和市場經營者和消費者的橋梁，也可以代表市場的主體，保障他們的合法權益。然而，我們不能忘記了一個基本的事實：我國是一個缺乏志愿者和非營利組織生長土壤的國家，非營利組織與民間組織相比可以超越利益驅動的存在，政府組織應支持這些群體的活動。

通過立法明確非政府組織的法律地位，弘揚和培養非政府組織參與食品安全監管職能，逐步轉變為半官方的社會團體或獨立和自治的政府與人民的合作伙伴；建立一個非政府組織的監督和約束機制，防止形成利益集團。參與監督非政府組織補充政府監管，防止監管機構將業務轉移造成責任缺失。非政府組織監督，激勵和自覺參與公共食品安全指導。食品安全關系到每個公民的生命和健康，考慮到消費者的分散性和弱勢地位，政府要確保為消費者提供完善的參與機制，積極參與政府管制的活動，形成良性互動。

（二）激勵式契約監管方式

在激勵性規制基本保持原有的監管框架，通過協商鼓勵企業提高內部效率的方式。市場的監管機構給予一定的自由裁量權，允許它結合自身實際，選擇和使用所需的監管協議。這種監督的合作不僅可以節約監管的成本，而且可以充分調動各階段的行政管理目標的實現。行政合同是最主要的激勵模式實施的監督，食品安全監管也可以采用激勵契約監督，監管機構和被監管企業簽署了一份合同，同意食品安全監管機制的生產和營銷的監督過程，根據合同實施獎勵或者處分，行業監管機構更多的控制生產和銷售過程而不針對行為。該方法不僅具有法律約束力的，更重要的是監管機構能夠完成制定的行政目標。實現食品安全監督承包企業還可以給予優惠稅收的獎勵。

（三）重塑我市監管方式

一般來說，有一例事故或損失發生就會對社會造成的負面影響，我市一直注重防止事故的發生；在監測過程中注意監理的實施和調整可以減少事故的發生。因為調控監管過程屬于食品生產和銷售過程中的早期干預，因此它監理的過程中付出更多的成本，以滿足監管的要求。與傳統的管理方法相比，現代公共治理模式的監督更多的強調合作。在共識和協商談判的基礎上，監管機構合理使用行政法規。管理條例在形式上具有其合法性，監督機制中的激勵增加了監管機構的積極性和主動性。在這樣的背景下，重新審視和構建監督機制有其必要性和可能性。調查監測結果包括事故發生后的處理和根據事故建立評價的結果，事后分析食品安全事故的主要特征，對未來的食品安全監測調整和改革，對監管影響的行為和結果、監管政策和社會改革進行評價。

（四）關注技術性（專業化）監管方式

監督檢查是確保食品安全的一個根本方法。食品及其生產過程中的安全問題不同于傳統的生產模式那樣容易識別，現代農業生產的科技含量很高，農藥殘留，微生物污染和其他相關的安全問題也越來越復雜，用肉眼很難區分食品的質量，這樣就給監管者增加了監管的難度，迫切需要專業的食品安全檢測技術，食品安全的監管主要包括食品安全標準體系和檢驗檢測體系，目前食品的安全監管標準符合中國食品標準（國家標準，行業標準，地方標準，企業標準四級）和“雙重標準”（即同樣的食品國內的質量普遍較低，出口產品則比較好），總體水平普遍低于國際標準。新的《食品安全法》對食品安全標準是強制性的。食品安全標準由衛生行政部門負責制定，避免遺漏和沖突。食品安全標準是強制性的法律規范，增加約束條件，有利于加強食品安全監管的有效性。

五、加強食品安全監管應對方法

由于食品安全涉及食品生產、加工、儲存、運輸、銷售和消費，任何監管部門的安全監管責任都很重要。分段監管制度督促有關部門履行職責，以避免監督的盲區。在食品生產經營環節似乎有質量監督，工商，衛生等部門嚴格執法，但有毒有害食品仍然流進市場。由于職責分工不明確，有些部門是由集團的利益驅動，必然削弱監管部門的監管效率。分段監管體制需要共享食品安全信息的監督系統，建立高效無縫的監管對接。充分挖掘北京市相關監管部門的監管資源，實現監管職責明確，立法者堅持和完善多監督系統的分段監督，明確監督部門的法律責任。監管當局必須努力工作，認真履行法律職責和權力；監管機構各部門之間信息共享，全面建立360度24小時覆蓋各類食品生產的監管系統。

（一）統一的食品安全標準體系的建立

食品安全標準是科學合理的，對消費者的人身安全有直接關系。食品安全管理是食品安全標準的制定和實施的先決條件。不規范的食品安全標準導致了許多事件：從“三聚氰胺”到“瘦肉精”，再到“毒奶粉”等食品安全問題，食品安全標準應該從以下幾個方面解決：

1.建立統一的食品安全標準。應制定國家標準，方便檢查和監督工作的順利進行。

2.建立食品安全標準動態調整機制。食品安全風險評估是一個長期的動態機制。

3.建立食品安全標準制定以人為本。中國食品安全要求的中國特色，食品生產和操作更加人性化，食品安全標準是達到發達國家水平。

4.鼓勵企業自律，嚴格執行食品安全標準。制定企業標準作為組織生產的依據；并鼓勵食品生產企業追求卓越，見賢思齊，制定嚴格的食品安全國家標準或者地方標準和企業標準。

（二）取消食品免檢驗制度，建立市場水平的檢測體系

我市食品安全監督管理部門加強食品檢驗的力度：一是縣級以上質量監督，工商行政管理和監督管理部門定期對食品和藥品采樣檢查或不定期地抽查；二是提供部門需要檢查食品在執法過程中，委托食品檢驗機構，支付相關費用。建立大型超市農貿市場的檢測系統，提供檢測設備和技術。

（三）加強對違法政府官員的法律責任的追究

法治的本質是為了遏制濫用權力。食品安全監管職責是食品安全法的行政權力，公共權力監督機制對于消費者和社會公眾來說是一種莊嚴的責任。公民通過對行政權力的監督行使監督和監管的職責和義務。在法律上行政處分的對象是違法的政府官員，也包括對消費者造成損害的企業商家等。

（四）建立和提高責任媒體的食品安全控制體系的透明度

為了加強對食品生產經營者的責任主體，食品生產經營者應當嚴格執行安全管理制度，嚴格的檢驗、工廠檢查、標簽、不合格產品的召回、衛生防疫人員和其他關鍵系統。加強食品安全控制體系的工作責任和大型食品企業的食品安全管理體系的建立，以確保食品的安全。企業責任制度的建立對食品安全管理措施不力和主張非法生產經營企業制定嚴格的經濟處罰措施。督促企業執行質量安全控制體系和食品安全控制體系，督促企業落實主體責任。北京市監管中心及時開展專項整治行動，加大抽樣檢驗和信息的傳播，提高不合格食品暴光強度，并督促企業自律管理，食品生產監督部門的運營商建立食品安全信用檔案，建立和完善食品安全有獎舉報制度，保護合法的權利和利益獎勵舉報線索，并積極支持新聞媒體的監督，認真研究媒體披露，配合食品安全案件公開調查。

（五）食品安全監管體系的核心意義是要牢固樹立以人為

本的科學發展觀

我市牢固樹立平等規范的發展觀促進食品安全監管體系的實施。發展是目的，標準是前提，法治是基礎，和諧是關鍵。因此國家公共權力的市場食品安全監管機構必須是完整的，準確把握規范和整個食品行業標準的發展過程，食品工業也必須在標準規范的基礎上發展。近年來調查和處理了一批食品安全事故的重大案件，消費者得到保護，也促進了食品行業的完整性，對提高食品工業的競爭力起到了積極的作用。因此，加強食品安全監管，打擊食品領域的違法犯罪行為是民生工程的建設。

衛生部會同有關部門將公布我國現有的食品安全標準，并著手制定一個新的食品安全標準，首先，要注意食品安全標準體系的結構合理，各類標準協調逐步與國際接軌。其次，應該科學的關注食品的安全標準。根據世界上發達國家的食品安全標準，并結合我國的公民的飲食習慣，保持標準的適用性。第三，應注意食品安全標準的動態變化。食品安全標準體系不斷根據市場需求、國內外技術的發展及時修訂和完善。西方發達國家已經建立了完善的檢測系統，在這方面我國的關注是不夠的，為了建立和完善食品安全檢驗檢測體系，北京市各級專業檢測機構負責行政機構或委托食品檢驗，檢查人員針對農村定期派工作人員進行食品安全的檢查工作，直接從源頭上防止食品污染，對食品供應的各個環節全方位監督。食品安全傳統的管理方法已不能滿足社會監督的要求，我們分析了現有的食品安全監管，積極探索新的食品安全監管模式，以提高食品安全監管的有效性。

參 考 文 獻

[1]金自寧.公共選擇方法論限度探析[M].法律出版社，2006

[2]舒爾曼[荷].技術文明與人類未來[M].東方出版社

[3]何文娟，柴丹，陳景玉.談中國食品安全現狀及對策[J].2010（7）

課題：本文為北京市社會科學院一般課題《北京市食品安全信息化管理體系構建研究》的階段性成果。