對《放貸人條例》制定難點及其解決的思考

【摘 要】視為民間借貸陽光化的關(guān)鍵法律規(guī)范《放貸人條例》，因存在準入門檻、貸款利率和高利貸法律責任等制定難點而遲遲無法出臺，應(yīng)通過區(qū)分區(qū)域和主體適當降低借貸準入門檻、設(shè)置利率上限和差別管理以及設(shè)立梯級過渡的高利貸法律責任體系等方法對它進行完善，以推動《放貸人條例》的制定和實施。

【關(guān)鍵詞】放貸人；借貸人；法律規(guī)范

一、背景概述

“中小企業(yè)融資難”作為我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的老大難問題長期以來一直都未能得到妥善解決。據(jù)統(tǒng)計截至2011年，中小企業(yè)的數(shù)量超過1000萬家，占企業(yè)總數(shù)的99%，占GDP比重達60%，提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機會，但其僅僅只獲得了20%的貸款資源，這也直接導(dǎo)致中小企業(yè)轉(zhuǎn)而投向資本豐富，借貸手續(xù)簡便的民間資本借貸市場。在中國的資本市場上，民間資本借貸一方面對于解決中小企業(yè)的融資問題發(fā)揮著積極的作用促進著經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面因又因其自身的缺點和法律監(jiān)管制度的缺失導(dǎo)致了溫州和鄂爾多斯民間借貸危機給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的風(fēng)險。因而，如何規(guī)范民間資本借貸，完善現(xiàn)代金融體系制度，改善金融市場競爭環(huán)境，促進中小企業(yè)的發(fā)展，進而促進經(jīng)濟發(fā)展，成為亟需解決的問題。近年來，隨著對民間資本借貸市場的陽光化訴求日益成為主流，國家層面采取多種措施，期待通過法律制度途徑更好的規(guī)范民間資本借貸。2012年國家先后設(shè)立了溫州，珠三角和泉州三個國家級金融改革創(chuàng)新綜合試驗區(qū)，為整個金融制度的改革進行探索。另外，《2012年法治藍皮書》建議《放貸人條例》盡快出臺，這是繼2008年中國人民銀行制定《放貸人條例（草案）》和2009年4月國務(wù)院法制辦調(diào)研《放貸人條例》將其列入二檔立法計劃之后，又一次明確提出制定《放貸人條例》，并希望通過《放貸人條例》的制定構(gòu)建起最基本的民間借貸法律規(guī)范體系，促進金融市場的完善。

二、《放貸人條例》制定的難點

1.對放貸人準入門檻的規(guī)定。《放貸人條例（草案）》中參考《小額貸款公司的指導(dǎo)意見》規(guī)定企業(yè)和個人進入借貸市場的門檻是注冊資金1000萬元，這也就意味著個人或者企業(yè)要想從事放貸活動必須擁有1000萬元的自有資金。《放貸人條例》的制定旨在盡可能大的將民間借貸主體納入約束范圍，但

1000萬元的準入門檻很容易就將大多數(shù)人拒之門外，從而有違立法初衷；另外，過高的劃定準入門檻容易導(dǎo)致放貸人違規(guī)向公眾募集資金進行放貸，這也同樣違背了利用自有資金進行放貸的立法準則。所以，對于放貸人準入門檻的限制須進一步的探討。

2.對貸款利率的規(guī)定。依據(jù)《放貸人條例》草案，放貸利率不得超過銀行同期貸款利率的四倍，否則超出部分不予保護。根據(jù)溫州民間借貸服務(wù)中心提供的數(shù)據(jù)，2011年5月到2012年4月溫州市民間借貸綜合利率均在21%～26%之間浮動，而央行規(guī)定的同期貸款年利率為6.4%～6.65%，據(jù)此可見溫州民間借貸利率基本都在同期貸款利率四倍以內(nèi)。但是，據(jù)此仍無法徹底排除民間利率是否完全符合四倍內(nèi)的規(guī)定，因為如果對高利貸的標準規(guī)定得過低，可能會出現(xiàn)兩個結(jié)果：“一是借款人在市場上得不到足夠的信貸，信貸供給出現(xiàn)短缺；二是民間借貸從地上轉(zhuǎn)向地下，為補償法律風(fēng)險的成本，實際利率可能進一步走高。所以，還必須考慮可能存在部分不愿意放棄高利息收人的放貸者停留在“地下錢莊”階段，而這與民間借貸陽光化的追求是不相符的。

3.對高利貸法

律責任的規(guī)定。在《放貸人條例（草案）》中并未對高利貸法律責任進行明確規(guī)定，僅僅表示為對超過同期貸款利率四倍以上的部分不予保護，這導(dǎo)致高利貸者的違法成本幾乎為零，給予了違法者巨大的法律漏洞。現(xiàn)實中，高利貸行為不僅給公民的生活秩序帶來巨大的破壞，也容易在催收高利貸債務(wù)的過程中滋生恐嚇、欺詐、暴力等一系列犯罪行為，更會破壞國家的金融秩序和金融安全。巨大的法律漏洞的存在，不僅使那些未主動尋求法律保護并承擔了高利貸債務(wù)的債務(wù)人的權(quán)益受到侵害，更是那些主動尋求法律保護的人無法得到有效的保護，因而，對于高利貸法律責任的規(guī)定也須進一步的探討。

三、《放貸人條例》制定難點的具體解決

1.借貸市場準入門檻：降低標準，雙重差異化。所謂降低標準，是指合理降低草案規(guī)定的1000萬元的借貸市場準入門檻。雖然草案規(guī)定1000萬元的準入門檻是著眼與控制和防范金融風(fēng)險，維持金融市場的穩(wěn)定，但對于大多數(shù)借貸市場主體而言，1000萬的標準還是難以達到的；另外，完全按照《小額貸款公司的指導(dǎo)意見》規(guī)定為1000萬的準入標準，那么小額貸款公司的存在又有何種意義，因而須適當?shù)慕档蜏嗜腴T檻。但是，借貸市場準入門檻的降低劃定又應(yīng)以何者為標準呢？筆者認為借貸市場準入門檻的降低劃定應(yīng)堅持兩個差異化的原則：第一個差異化是區(qū)域差異化原則，由于中國東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，全國統(tǒng)一設(shè)立唯一的借貸市場準入門檻顯然給立法帶來巨大的困難，對此，可以采用類似與盜竊罪中對與盜竊數(shù)額的規(guī)定進行國家統(tǒng)一原則限定、各地具體彈性劃定的方法解決；第二個差異化是主體差異化原則，區(qū)分企業(yè)放貸主體和個人放貸主體，設(shè)置兩條準入門檻，基于企業(yè)和個人性質(zhì)的差異性，企業(yè)準入門檻應(yīng)高于個人放貸準入門檻，另外由于個人放貸的風(fēng)險不可控性相對較小，因而在一定條件下還可以規(guī)定個人放貸準入門檻允許實行“零門檻”，即凡到指定主管機關(guān)報備即可借貸，給予民間借貸市場充分的自由，從而最大可能和最大程度的去滿足不同市場主體的需求，促進民間金融的發(fā)展。

2.貸款利率規(guī)定：設(shè)置上限，差別管理。民間借貸制度最核心的內(nèi)容就是對于利率水平的限制，對其進行立法不是為了限定借貸雙方在法律范圍內(nèi)對利率的自由協(xié)商權(quán)，而是為了阻止放貸人利用其主動地位侵害借貸人的合法權(quán)益。在經(jīng)濟關(guān)系中，借貸雙方貌似平等的定位實際存在著諸多不平等，放貸人明顯是居于主動優(yōu)勢地位，借貸人對于放貸人缺乏足夠的議價實力，缺少公平交易的前提條件，所以希望通過市場競爭來形成合理的借貸利率顯然是種空想，其必須依靠法律來進行限定。因而，從我國的實際出發(fā)，徹底地松開對民間借貸市場的管制是不負責任的，還需要在《放貸人條例》中設(shè)置合理的貸款利率上限。其中利率上限的確定，不應(yīng)單純限定為一個固定的數(shù)值，而應(yīng)設(shè)定為一個可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)不斷調(diào)整的數(shù)值，例如當前規(guī)定的不得超過央行規(guī)定的同期貸款利率四倍的規(guī)定就是一種動態(tài)數(shù)值，但是否應(yīng)局限于四倍還須進行更多的考量。另外，在設(shè)定貸款利率上限后，應(yīng)允許對于符合一定條件下的小額貸款放松監(jiān)管，實施小額豁免制度。例如南非的《高利貸豁免法》規(guī)定，任何機構(gòu)或個人發(fā)放五千美元以下的貸款，不論利率高低，只須在相關(guān)管理部門登記，即為合法。在《放貸人條例》的制定中即可借用此規(guī)定。

3.高利貸法律責任：雙重標準，梯級過渡。香港地區(qū)《放債人條例》設(shè)定了兩個高利貸界限，對于不同層次的高利貸規(guī)定不同性質(zhì)的法律責任。“違反該條例第24條（年息60%的實際利率），即屬犯罪，任何貸款的還款協(xié)議或關(guān)于任何貸款利息的付息協(xié)議，以及就該協(xié)議或貸款而提供的保證，不得予以強制執(zhí)行。此外，任何人犯本條所訂罪行：（1）一經(jīng)循簡易程序定罪，可處罰款港幣50萬及監(jiān)禁2年；（2）一經(jīng)循公訴程序定罪，可處罰款港幣500萬及監(jiān)禁10年（由1994年第82號第33條修訂）。”違反該條例第25條規(guī)定（即所訂的實際利率超逾年息48%），單憑該事實即可推定該宗交易屬敲詐性。我國《放債人條例》在制定時可以借鑒香港的立法經(jīng)驗，設(shè)置兩個借貸利率界定標準，使程度不一樣的違法行為受到不同的程度的懲罰，形成梯級過渡性的雙層法律懲罰制度。從而實現(xiàn)打擊和遏制高利貸與避免濫用刑事制裁手段的雙贏。

參 考 文 獻

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[2]李炎諾.借鑒國際經(jīng)驗制定我國《放貸人條例》[J].法制博覽（中旬刊）.2013（1）：139

[3]張力偉.論民間借貸的合法化[J].中國商界（下半月）.2009（11）：313

[4]馮學(xué)榮.郝志宏.民間借貸活動期待《放貸人條例》予以規(guī)范[J].西部金融.2009（5）：46～47

基金項目：本文系華中師范大學(xué)大學(xué)生科研立項國家級A類項目，項目標題：民間借貸規(guī)范發(fā)展的相關(guān)法律問題研究，指導(dǎo)老師：石先鈺教授。