我國地方債的風險管理及防范機制研究

【摘 要】自我國政府為了應對金融危機而啟動4萬億投資的積極財政政策以來，我國政府地方政府債務風險快速累積并有惡化趨勢，突出問題表現為如何重塑地方融資平臺和建立地方債的發行機制。重點強調基于外部的地方債風險防范機制的建立，包括建立地方債的統一管理系統，構建地方債的信用評價體系和推進地方政府的投融資體制改革等措施。

【關鍵詞】地方債；地方債務風險；風險防范機制

2011年6月審計署報告顯示，到2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元。2010年的全國GDP總量39.8萬億元，全國財政收入8.3萬億元。其中，政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%；如果加上政府負有擔保責任的債務則為70.45%。從償債年度看，將迎來還債的高峰，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。因此，地方債務已經成為我國經濟發展過程中極為突出的問題。自2008年下半年以來，受全球金融危機和國內經濟周期的影響，地方稅收和土地出讓金等非稅收入增長幅度急劇下滑，中央轉移支付也因中央本級收入增長減緩而出現困難。在這種情況下，財政部代發地方債幾乎成為唯一選擇。2009年3月，國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行。為了解決地方政府的自行發債問題，2011年10月，財政部發布《2011年地方政府自行發債試點辦法》，地方自行舉債終于破冰。

一、我國地方債問題的突出表現

2011年，全國人大常委會重點調研2008年以來地方政府債務融資情況，防范和化解地方政府債務風險的措施和辦法等，調研縣級財政基本情況以及縣級基本財力保障機制。這說明，地方債問題已經成為繼2008年金融危機之后對我國經濟持續發展產生深遠影響的又一個重大事件，地方債問題尤其突出的兩方面表現如下。

1.如何重塑地方融資平臺。在2008年金融危機爆發后我國各級地方政府建立的各種融資平臺達8000多個，在2009年一年內就通過各類融資平臺融資達3萬億元，因此如何處理發行地方債券同地方政府投融資平臺之間的關系顯得極為重要。截至2010年6月末，商業銀行地方融資平臺貸款達7.66萬億元，其中存在嚴重償還風險的貸款約占23%。這意味著融資平臺貸款風險敞口約1.5萬億元，而同期銀行業的撥備僅僅約為

1.3萬億元。據中國社科院調查，全國地方融資平臺中僅有10%左右是以項目所產生的現金流作為第一還款來源的，其他主要依賴配套土地出讓金來歸還銀行貸款及利息。但是當目前中國房地產市場正面臨著前所未有的嚴厲調控，地方政府的土地出讓收入銳減，使得融資平臺風險凸現，如果處理不得當，甚至會釀成整個金融系統的危機。

2.建立完善的地方債券發行機制。政府財政收入來源除了依靠稅收收入外，還包括非稅收入，如發行公債等。但是《預算法》規定地方政府不能獨立發行公債，因為其變相發債的缺陷比較明顯。第一，地方債的發行主體不明晰。在無法突破現有法律規定的情況下，地方政府只能通過成立公司或信托的方式變相發債，而由于缺少科學的評級體系，這些準地方政府債券實際上存在著潛在的信用風險。第二，地方債的發行方式缺乏透明度。債券發行很少經過招標程序，利率水平的確定沒有明確標準，投資者難以做出正確投資判斷。第三，財政部代發地方政府債券存在被反噬的風險。財政部代發地方債券雖然能夠緩解地方財政困難，增加政府的公共投資，推進重點項目建設，并且帶動就業和促進消費，進而拉動經濟增長，但是，地方政府可能為了維持本地公共運轉的需要，將債務資金挪作他用。而監督機制的缺乏，無法遏制地方政府過度發行債券的沖動，形成的風險又反作用于中央財政。

二、加強對地方債務風險問題的研究

1.加強關于地方融資平臺建設研究。發改委明確允許依托投融資平臺的公司申請發行企業債券籌措資金，這種政府融資平臺發行的企業債，實際上是變相放行了地方債。封北麟（2009）通過研究發現，很多地方政府對本地投融資平臺的運作情況不了解，投融資平臺的債務資金基本脫離了地方政府的監管，結果債務規模失控。因此，必須加強從外部加強地方投融資平臺舉債的監管，將地方政府債務控制在合理的范圍。巴曙松（2009）認為地方政府投融資平臺成為增長最為活躍的主體，過度負債的地方投融資平臺所形成的風險是多維度的，因此，應當著手對地方政府投融資平臺進行規范化及市場化改革。

2.加強關于對國外地方債風險防范措施借鑒的研究。地方政府應該深入分析其目標函數及其實現途徑，建立債務風險管理體系，應對債務風險。主要做法就是通過對國外地方債券監管手段、管理制度的建設和發債制度等方面的借鑒，提出化解地方債風險的措施。靖培建（2009）認為美日給我國地方債管理的啟示是地方債實行法制化管理并提高信息透明度。龐德良和唐藝彬（2011）指出日本地方債已經從許可制轉變為協議制度，融資結構也已經從政府主導轉為民間資金主導。美國學者

Hana Polackova（1999）等經過分析發現，為了實現財政平衡，一些國家把大量政府活動轉移到財政預算外，產生了大量隱性和或有債務，增加了長期公共融資的不確定性，威脅著長期財政穩定。而Allen Schick（2002）則在考察各國債務風險管理實踐和總結已有理論的基礎上，提出了制定政府債務風險管理的標準。黃觀水（2010）則綜合地研究各國防范地方債風險措施：美國通過發展發達的二級市場、澳大利亞則通過嚴厲監管、日本則通過改革審批制度、法國則通過集權式的財政體制分別建立有效的地方債風險防范機制。因此，結合以上國外成熟的債務風險管理模式，建立符合中國情況的地方債風險防范機制。

3.加強關于地方政府債務風險預警方法的研究。在研究債務依存度、債務負擔比等傳統債務風險衡量指標不足的基礎上，世界銀行專家William Easterly和David Yuravlike（2002）嘗試了運用資產負債表來評估政府財政風險的方法，提出兩種評估政府債務風險的方法：其一是估測資產項目減去負債項目后的差額，根據差額正負狀況來評估政府債務風險；其二是從流量角度評估債務風險。IMF（2005）研究了政府擔保引發的債務風險問題，并建立了一套評價政府擔保水平的監測指標體系。世界銀行（2002）建立了一套以預期最低和最高借款需求為基礎指標的地方政府債務風險監測體系。裴育、歐陽華生（2007）認為我國地方政府債務的風險預警應該遵循漸進的原則來進行，并闡述了地方債風險預警目標以及組織管理體系的構建。謝虹（2007）采用模糊綜合評判法對12個直接負債與或有負債指標進行了地方債風險預警研究。邵偉飪（2008）分析了一些國家對地方政府債務風險及其預警方面的研究成果和不足，構建出地方政府債務風險預警的基本框架。

三、基于外部的地方債風險防范機制

1.建立全國統一的地方債務管理系統。要加強地方政府債務管理，首先按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。其中應該采取全口徑管理和動態監控的方法，這樣不僅對地方政府債務具有明確的管理作用，而且也對地方融資平臺的產生較大的約束力。這是促使地方債管理走向公開透明的關鍵步驟。因此，當前要建立統一的地方政府償債能力評價體系和地方負債投資項目的監督機制，形成全國統一標準的地方債管理體系。

2.建立健全債務信息報告披露制度。加強地方債信息批露的制度建設，使之成為一種強制性準則，強制規定地方債發行前信息批露的內容和格式，而且在地方債的存續期內，發行人也必須及時批露與之相關的信息內容，并且對信息批露的真實性負責。各地方政府的相關部門必須按照要求，嚴格核實并按項目逐筆填列本級的債務信息，從而確保地方債務信息的真實完整。對于歷史債務項目要進行清理、核實、錄入和上報工作，對于新增債務項目，應該及時錄入債務管理系統，實現上級監管部門對新增債務的動態監控，以提升地方債務管理水平。

3.逐步把地方債券市場納入到資本市場。從當前經濟背景看，地方債的發行動因將會越來越強勁，尤其是在分稅制沒有進行有效調整之前，地方財政的捉襟見肘成為地方債旺盛需求的最佳借口。所以必須把地方債市場納入到資本市場中進行統一管理，從發行到交易都采取市場化手段，形成一套完備的地方債運行管理機制。地方債具有國債的某些特點，信用程度也高于企業債券，因此統一納入資本市場，與其他證券品質實行統一的交易、登記管理，市場化的管理手段既完善了我國資本市場，同時又為中央銀行提供了更多的宏觀調控工具。

4.探索地方債的風險監測指標體系。盡快成立專門的地方債監督機構，采取垂直管理方式，負責全面監管地方債券市場的發展。建立地方政府償債能力評估監測機制，以及地方負債投資項目的監督機制，形成更為完善的政府負債管理體系。地方債風險監測指標體系必須結合國際上有關如地方債占GDP比重、地方債依存度及地方債負擔率等地方債券風險衡量指，建立動態的風險監測指標體系，以便能夠實時掌握地方債的存量、增量、結構、償還等方面的指標，從而對其可能產生的風險進行有效防范和控制。

5.構建地方債信用評價體系。由政府主導、以市場主體具體操作建立地方政府信用評級制度，把國內外有較好信譽的評級機構納入到評級體系之中。各地方政府發行債券之前必須經過商業評級公司評級，并向市場公開其總體信用狀況和負債水平，從而大幅降低地方政府對其資產和資源的自由支配權。信用評價體系不但能幫助投資者識別并降低地方債的風險，增強其投資信心，重要的是可以在一定程度上遏制地方債的無節制發行沖動。

6.重建地方政府的投融資體制。現行的地方政府投融資體制表現為地方政府主導、市場化程度不高、效率低下等特征。長期低水平的投融資運作造成其真正功能的缺失，最終導致資金的配置仍然采用計劃體制下財政分配制度完成的，不但資源配置效率低下，投資效益也毫無效率可言。因此，從根本上化解地方債務風險，就必須首先著眼于地方市場化融資渠道問題的解決。采取重新改革稅收制度；繼續發展產業投資基金；完善地方政府投融資決策機制以及項目的管理方式；建立地方政府投融資預算約束機制等等措施，重新塑造地方政府的投融資體制。

參 考 文 獻

[1]封北麟.地方政府債務風險預警研究評價及對策探討[J].經濟研究導刊.2012（22）

[2]巴曙松.地方政府投融資平臺的發展及其風險評估[J].西南金融.2009（9）

[3]黃觀水.國外構建地方政府債券風險防范機制的經驗借鑒[J].南方論刊.2010（1）

[4]龐德良，唐藝彬.日本地方債制度及其變革分析[J].現代日本經濟.

2011（5）

[5]靖培建.美、日兩國地方政府債券風險的防范及其對我國的啟示[J].產業與科技論壇.2009（4）

基金項目：中央高校自主科研基金項目（DC110209）；大連民族學院人才引進科研項目啟動基金（2008）。