民營資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的利弊和可行途徑

【摘 要】當(dāng)前我國人口老齡化、高齡化加速發(fā)展，病殘老人和空巢老人也日益增加，給我國當(dāng)前的養(yǎng)老事業(yè)帶來巨大壓力。在此形勢下，城市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為解決城市養(yǎng)老問題的新模式，但資金不足阻礙著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。鼓勵民營資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)成為解決資金問題的良好途徑，這也符合社會福利社會化的趨勢。政府應(yīng)當(dāng)大力支持鼓勵民營資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)非營利性質(zhì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】民營資本；社區(qū)養(yǎng)老；非營利；可行途徑

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)自20世紀(jì)80年代提出以來，學(xué)術(shù)研究雖未取得突破進(jìn)展，但也越來越得到各個國家和地區(qū)的認(rèn)可。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的作用和地位會逐漸弱化，社區(qū)養(yǎng)老的地位將得到突出。如何更好地推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，構(gòu)建一個公平有效的社區(qū)養(yǎng)老模式，正是本文將要探討的問題。在當(dāng)前形勢下，吸納民營資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域十分必要，民營資本投資社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域能提升我國養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)水平，促進(jìn)民生改善；能促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)水平。通過總結(jié)我們的調(diào)研結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)民營資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一般分為兩種：非營利性質(zhì)和營利性質(zhì)。

一、非營利組織提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及其利弊

非營利組織提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多為“公助民辦”或“公建民營”的日間托老站/所。公助民辦是指“各級政府和公有制單位已經(jīng)辦成的公有制性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求進(jìn)行改制、改組和創(chuàng)新，與政府的行政管理部門脫鉤，交給民間組織或社會力量去管理和運(yùn)作，政府部門不再插手”。公建民營是指“新建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，由政府出資，招標(biāo)社會組織或服務(wù)團(tuán)體進(jìn)行經(jīng)營或管理，政府只起行政行政監(jiān)督的作用”。在這些社區(qū)托老站中，政府負(fù)責(zé)托老站的建設(shè)，包括房屋建設(shè)和基本設(shè)施配備，基本建設(shè)費(fèi)用由當(dāng)?shù)卣淮涡猿袚?dān)。在托老站的運(yùn)營過程中，政府視情況給予財政補(bǔ)貼。托老站日常的運(yùn)營和服務(wù)費(fèi)用則由民營資本擔(dān)負(fù)，服務(wù)人員的工資和培訓(xùn)費(fèi)用等也包括在內(nèi)。這種形式的托老所不以營利為目的，它們的服務(wù)收費(fèi)非常低，提供的是無償或低償?shù)姆?wù)。服務(wù)對象覆蓋到社區(qū)內(nèi)的所有老年人。顯而易見，對于非營利組織提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站來說，它有著自己的優(yōu)勢。（1）提高了社區(qū)老年人的幸福指數(shù)。由于不以營利為目的，社區(qū)內(nèi)的老年人支付較少的服務(wù)費(fèi)用就能享受社區(qū)托老站提供的服務(wù)，這對老年人來說是一個極大的實(shí)惠，對于社區(qū)內(nèi)的“三無”和“低保”老人而言，更是解決了他們面臨的最大困難，因此提高了老年人的幸福指數(shù)。（2）體現(xiàn)了社會公平。無償或低償社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的最大受益者是社區(qū)內(nèi)的貧窮老年人，他們作為社會弱勢群體中的弱勢者，可以得到良好的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，體現(xiàn)了社會公平，也有利于社會安定。（3）減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)。社區(qū)的托老站由民營資本運(yùn)營，政府只在宏觀上進(jìn)行監(jiān)督和評估，政府這在很大程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)，使政府有更多的精力解決更迫切的社會公共問題。（4）弘揚(yáng)了志愿精神。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的人力資源缺口一直存在，同時由于非營利性質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老托老站無足夠的資金聘請更多更專業(yè)的服務(wù)人員，為解決這一問題，運(yùn)營者多會號召社會人士和大學(xué)生來社區(qū)做志愿活動。這樣既參加了社區(qū)的活力為老年人帶來歡聲笑語，也弘揚(yáng)了奉獻(xiàn)社會關(guān)愛他人的志愿者精神。（5）順應(yīng)了社會福利社會化的趨勢。西方學(xué)者的福利多元主義觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)給予民間組織或者是非營利組織更多機(jī)會來提供公共服務(wù)。我國民政部等11個部委在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》中也提出了社會福利社會化的要求。社會福利社會化已逐步成為一種趨勢，非營利社區(qū)托老站的發(fā)展正是順應(yīng)社會福利社會化的表現(xiàn)。

雖然優(yōu)勢明顯，非營利組織提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍然有著不可忽視的缺陷。（1）資金不足。雖然各級政府對老齡事業(yè)大力支持，而且積極鼓勵和支持民營資本投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，也伴有相關(guān)的鼓勵政策出臺，但由于成本過高，這些公建民營的社區(qū)托老站普遍面臨運(yùn)營壓力，生存艱難。加上政府的補(bǔ)貼資金有限且很難落實(shí)，非營利性質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行得更是難上加難。（2）服務(wù)水平較低。資金方面的困擾使托老站無法及時更新設(shè)備、無法聘請更專業(yè)的服務(wù)人員。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，托老站服務(wù)人員多為40～50歲的下崗工人或農(nóng)村務(wù)工人員，“缺乏專業(yè)而規(guī)范的訓(xùn)練，且托老站本身的機(jī)制不完善，因而無法提供全面的一條龍配套服務(wù)”。（3）過于依賴政府。非營利性質(zhì)的托老站在政府政策指導(dǎo)下，不以營利為目的，這使它對政府形成較強(qiáng)的資源依賴性，政府的財政撥款成為了其主要的資金來源。（4）缺乏有效的激勵機(jī)制。無有效的激勵機(jī)制就無法吸引更多的民營資本進(jìn)入這個領(lǐng)域。由于不以營利為目的，非營利性質(zhì)的社區(qū)托老站利潤點(diǎn)非常低，且沒有嚴(yán)格的社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范和有效的激勵機(jī)制，很難廣泛的吸納民營資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域。

二、營利性企業(yè)提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及其利弊

營利性質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多為民辦民營，多為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)集團(tuán)的項(xiàng)目之一，也即以企業(yè)的形式來舉辦養(yǎng)老事業(yè)。它的服務(wù)對象為經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的老年人，多為退休干部和退休國企工人，或者是子女經(jīng)濟(jì)殷實(shí)的老年人。老人每月需繳納從幾百元到幾千元不等的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用才能享受到這些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)的水平和質(zhì)量依服務(wù)費(fèi)用的高低而定。

營利性質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著自己的優(yōu)缺點(diǎn)。（1）利潤高。這種形式的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用較高，由于中國目前嚴(yán)峻的老齡化趨勢，養(yǎng)老的市場需求大，以市場化方式運(yùn)行的托老站可獲得高額利潤。（2）服務(wù)水平高。高額利潤使得營利性質(zhì)的社區(qū)托老站可以提供吃喝玩樂醫(yī)住行一條龍服務(wù)，聘請年輕、專業(yè)的護(hù)理人員。服務(wù)人員的年齡結(jié)構(gòu)相對于第一種形式的養(yǎng)老服務(wù)來說年輕很多，均齡為30歲左右，更有精力為老年人提供更好的服務(wù)。（3）效率高。以營利為目的的社區(qū)托老站，采用市場化的運(yùn)營方式，講求效率，同時員工的工資也與其服務(wù)效率、質(zhì)量掛鉤，能促進(jìn)員工的積極性，提高辦事效率。（4）部分緩解政府財政負(fù)擔(dān)。這類社區(qū)托老站解決了一部分老年人的養(yǎng)老問題，同樣緩解了政府的財政壓力。購買這種養(yǎng)老服務(wù)的老年人一般是自己付費(fèi)或者是其子女承擔(dān)付費(fèi)的責(zé)任，政府無需為其提供資金或者補(bǔ)助，在一定程度上減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)。

營利性質(zhì)的社區(qū)托老站同樣有著不可忽視的缺陷：（1）覆蓋面較窄。由于這種以市場化方式運(yùn)營的托老站收費(fèi)昂貴，經(jīng)濟(jì)條件處于低水平的老年人，尤其是“三無”和“五保”老人，完全無法承擔(dān)高額服務(wù)費(fèi)，它服務(wù)的對象只可能覆蓋到經(jīng)濟(jì)條件寬裕的老年人。（2）不利于體現(xiàn)社會公平。營利性質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站只針對付高額服務(wù)費(fèi)的老年人展開服務(wù)，其他老人無條件享受較高水平的服務(wù)，這對他們來說不具公平性。

2012年7月，我們在河南鄭州調(diào)研走訪過一些營利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中最具代表性的是愛馨養(yǎng)老集團(tuán)。它成立于1999年3月，是一家專業(yè)從事社會化養(yǎng)老的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)過十余年的發(fā)展，建立和完善了以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)居家養(yǎng)老為依托、互動養(yǎng)老為延伸的大服務(wù)體系。在社區(qū)養(yǎng)老方面，該集團(tuán)建立了養(yǎng)老社區(qū)，老人及其子女入住其內(nèi)，當(dāng)子女工作忙碌時，老人根據(jù)自己的需求向服務(wù)臺申請日間服務(wù)，包括家政服務(wù)、送餐上門、陪同看病等多種服務(wù)。當(dāng)然，這些服務(wù)的費(fèi)用比較高。一般經(jīng)濟(jì)狀況的家庭難以負(fù)擔(dān)。社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施相當(dāng)完備，有銀齡創(chuàng)意博物館銀齡禮堂等。老人們既可以與家人共享天倫之樂，又可以享受高水平的養(yǎng)老服務(wù)，安享幸福晚年。入住的老人們家庭經(jīng)濟(jì)條件都很優(yōu)越。

三、大力支持非營利性民營資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的可行途徑

筆者認(rèn)為，養(yǎng)老事業(yè)是一項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)，可以鼓勵以市場化的方式運(yùn)營，但不能以營利為目的，養(yǎng)老事業(yè)應(yīng)該更多地體現(xiàn)社會公平。所以，非營利性質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱罅ν茝V，同時也應(yīng)當(dāng)鼓勵非營利組織進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。政府可以從以下幾個方面著手，引導(dǎo)、鼓勵民營資本更多的進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域，解決資金和服務(wù)人員缺口問題，為社區(qū)老年人提供更好更優(yōu)的服務(wù)。

（1）采取差別收費(fèi)的方式制收取一定的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用。在目前情況下，社區(qū)養(yǎng)老的公益性和效益性之間存在矛盾。一方面，從其性質(zhì)而言，社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)以公益性為主。另一方面，社區(qū)養(yǎng)老建立在一定的物質(zhì)條件之上，沒有資金無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為正確處理公益性與效益性的關(guān)系，可以采取差別計費(fèi)制。目前，政府規(guī)定非營利性質(zhì)的托老站只能以無償或低償?shù)姆绞教峁┓?wù)，資金困難是一個很大的問題。老年人作為一個特殊群體，每個人的財產(chǎn)狀況、養(yǎng)老需求都處在不同的層次上。可運(yùn)用科學(xué)財產(chǎn)評估方法評估老年人及其家庭的財產(chǎn)狀況，從低到高劃分為3～5個等級，每個等級收取不同的服務(wù)費(fèi)用，服務(wù)費(fèi)用具體金額則根據(jù)托老站日常運(yùn)營具體所需經(jīng)費(fèi)來定。當(dāng)然，低收入、生活困難的老年人應(yīng)享受無償服務(wù)。這樣既能解決資金問題，又能體現(xiàn)社會公平。（2）增加政府購買社工服務(wù)的數(shù)量。目前一些地方政府通過購買社工服務(wù)的方式為社區(qū)托老站提供具有專業(yè)技術(shù)和知識的服務(wù)人員，社工具有參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)必須的專業(yè)知識，是社區(qū)不可缺少的人才，以政府購買服務(wù)的方式為社區(qū)配備更多的專業(yè)人才，既能對社區(qū)起到激勵作用，又能解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人力資源的缺口問題，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。但是當(dāng)前，政府購買社工服務(wù)的數(shù)量相當(dāng)少。政府購買服務(wù)為民營資本節(jié)約了運(yùn)營成本，對民營資本也具有一定的吸引力。因而政府可以增加購買社工服務(wù)的數(shù)量。（3）落實(shí)政府財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。一方面政府的財政補(bǔ)貼要落到實(shí)處，幫助緩解資金緊張問題；另一方面“在土地供應(yīng)、貸款融資、政府補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、供水、供電、供熱等方面制訂落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策”，對向社區(qū)托老站捐資的組織和個人進(jìn)行稅收優(yōu)惠，將民間組織的稅收法律納入到整個稅收系統(tǒng)，吸引更多的民營資本和非營利組織進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。（4）鼓勵加強(qiáng)校社合作。德國的養(yǎng)老職業(yè)教育可以給我們啟示：學(xué)校負(fù)責(zé)頒發(fā)理論課程合格證書，企業(yè)（養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)半大實(shí)踐課程證書；學(xué)校校長兼任養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長兼任學(xué)校校長。在中國要做到高校校長和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的兼任還不太具有現(xiàn)實(shí)性，但是加強(qiáng)校社合作卻是可行的。社區(qū)可以作為高校的志愿基地和相關(guān)專業(yè)的實(shí)習(xí)基地，比如：開設(shè)護(hù)理專業(yè)、社會工作專業(yè)的院系可以將社區(qū)作為學(xué)生實(shí)踐的基地。一方面大量的實(shí)踐機(jī)會使得學(xué)生得到鍛煉；另一方面又可以“依托高校對下崗職工和農(nóng)村務(wù)工人員進(jìn)行專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)”，為社區(qū)老年人提供更為周到的服務(wù)，“是一種雙贏的行為”。這也能在一定程度上減少民營資本需要支付的員工工資成本。

參 考 文 獻(xiàn)

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