BOT項目融資模式在我國水利設(shè)施建設(shè)中的可行性分析

【摘 要】本文借鑒了國內(nèi)外項目融資的成功經(jīng)驗，探討了在城市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入BOT項目融資的必要性和可行性，希望地方政府能夠大膽地進(jìn)行融資創(chuàng)新，廣開融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展速度，提高人民生活質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】水利設(shè)施；BOT；項目融資

BOT（建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)移），是以項目本身的未來現(xiàn)金流量為基礎(chǔ)的一種融資方式。BOT模式的典型結(jié)構(gòu)是，政府部門或地方政府以政府采購或者授予特許權(quán)經(jīng)營的形式，與項目投資人簽訂合同，由投資人組建項目公司，負(fù)責(zé)項目融資、建設(shè)和經(jīng)營，經(jīng)營期期滿后，再由項目公司把項目資產(chǎn)的所有權(quán)移交給政府部門或者地方政府的一種項目融資模式。項目融資的優(yōu)點很多，它不需要轉(zhuǎn)移項目的所有權(quán)、可以規(guī)避項目融資和經(jīng)營風(fēng)險，能夠巧妙地把政府部門和私營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢結(jié)合起來。目前，我國不少地方的政府部門通過BOT方式完成了城市基礎(chǔ)建設(shè)項目的融資，但是，水利建設(shè)項目投資巨大、工期長、相關(guān)者利益主體比較多，從立項、規(guī)劃到可行性研究，再到建設(shè)和運(yùn)營，最后到項目資產(chǎn)交付給地方政府，各種關(guān)系錯綜復(fù)雜。因此，認(rèn)真研究融資模式的特征以及約束因素，對于推進(jìn)項目融資創(chuàng)新，廣開融資渠道，加快我國水利項目的建設(shè)步伐具有重要的意義。

一、水利建設(shè)項目引入BOT模式的必要性

（1）突破資金瓶頸。對于大型水利建設(shè)項目來說，其投資規(guī)模巨大，經(jīng)營復(fù)雜，僅僅依靠政府投資，特別是由政府直接進(jìn)行經(jīng)營運(yùn)作顯然是不可行的。一方面，政府掌握的資金有限，會制約項目建設(shè)的發(fā)展速度；另一方面，政府直接經(jīng)營競爭性水利項目的效率不高。因此，需要吸引更多民間資本，特別是國外資本參與水利項目的建設(shè)和經(jīng)營，一是可以突破水利建設(shè)項目的資金瓶頸；二是可以將私人資本的高效率引入到公營項目中來，從而提高投資效率和經(jīng)營效益。（2）保護(hù)水資源的所有權(quán)。水資源的開發(fā)利用及其價格水平與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活息息相關(guān)，需要將其置于國家的控制之下。這就要求地方政府必須保留對水資源的最終所有權(quán)。與民營投資或者外商直接投資容易喪失資源終極產(chǎn)權(quán)相比，項目融資可以在項目融資結(jié)構(gòu)的構(gòu)造上，使地方政府繼續(xù)保留對水資源的所有權(quán)，以保證國家對水產(chǎn)品價格的宏觀調(diào)控能力。水利建設(shè)項目的公益性越強(qiáng)，價格越敏感，政府的繼續(xù)涉入程度則會越強(qiáng)。正因為如此，

BOT融資方式是一種結(jié)構(gòu)化的融資方式，它涉及到不同的利益相關(guān)者的利益訴求的安排，風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制的設(shè)計等。（3）有利于引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理方法。從表面上看，BOT項目融資只是一種融資方法，其實它還是一種經(jīng)營模式和項目管理方法，融資只是BOT項目融資整個流程當(dāng)中的一個環(huán)節(jié)，伴隨著融資活動、建設(shè)活動和經(jīng)營活動，項目融資還可以引入國外的先進(jìn)技術(shù)和管理方法，并把私營企業(yè)中的效率引入國有資源開發(fā)過程，提高項目建設(shè)質(zhì)量并加快項目建設(shè)進(jìn)度。（4）降低政府信用風(fēng)險。由于資源性投資具有長期性和不確定性的特點，在項目的整個建設(shè)運(yùn)營過程中存在著一系列的風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等，因此風(fēng)險控制對項目融資成敗至關(guān)重要。在項目融資構(gòu)造中，項目現(xiàn)金流量和物權(quán)擔(dān)保是項目融資的信用基礎(chǔ)，借助于此，項目投資者可以將風(fēng)險有效地轉(zhuǎn)移給項目承建者和運(yùn)營者。在項目的整個運(yùn)作過程當(dāng)中，為了提高項目的信用等級，增強(qiáng)項目投資人的信心，地方政府也可以為項目提供一定程度的支持，但是項目貸款人，例如商業(yè)銀行，對地方政府債務(wù)的追索權(quán)只限于地方政府對項目所提供的保證本身。也就是說，在BOT運(yùn)作過程中，地方政府受到的債務(wù)追索是有限的和可以控制的，它可以避免地方政府直接融資所帶來的政府信用風(fēng)險擴(kuò)大化的危險。

二、水利建設(shè)項目引入BOT模式的可行性

（1）水利建設(shè)項目已經(jīng)向境內(nèi)外私人資本開放。國務(wù)院于1997年1月28日發(fā)布和實施的《水利產(chǎn)業(yè)政策》將我國水利開發(fā)和建設(shè)項目分為甲乙兩類，并且指出國家財政只負(fù)責(zé)以防洪等社會效益為主的甲類工程的資金投入，乙類項目則可以由社會資本介入經(jīng)營。從此，水利建設(shè)和經(jīng)營依靠國家單一投資建設(shè)的格局開始被打破，可以向社會資本和國內(nèi)外私人資本開放。（2）水產(chǎn)品市場機(jī)制已經(jīng)初步形成。在水利建設(shè)項目BOT構(gòu)造中，水產(chǎn)品的定價機(jī)制問題通常是投資方關(guān)注的焦點。1993年9月23日，原國家計委、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布和實施的《城市供水價格管理辦法》，國家發(fā)改委和水利部于2003年7月3日聯(lián)合發(fā)布，于2004年1月1日實施的《水利工程供水價格管理辦法》，準(zhǔn)予將水利工程供水將納入商品價格管理范疇進(jìn)行管理。市場機(jī)制全面引入水資源價格，為國內(nèi)外私人資本通過BOT融資方式介入水利建設(shè)項目打開了方便之門。（3）有關(guān)項目融資的基礎(chǔ)法律制度日趨完善。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)制度逐步成熟，法律體系已日趨完善。目前，用于規(guī)范國內(nèi)外私人資本投資和經(jīng)營水利項目的法律法規(guī)主要有：1996年8月23日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》、1999年10月19日，國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國有基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理的通知》、2000年5月30日，國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布的《國家計委關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織和外國政府貸款規(guī)劃及項目管理暫行規(guī)定》、2001年12月11日，國家計委發(fā)布的《國家計委關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》。（4）水利項目是項目融資的理想對象。根據(jù)國內(nèi)外項目融資的經(jīng)驗，只要項目資產(chǎn)有長期、穩(wěn)定和充足的現(xiàn)金流量，便可以構(gòu)造為一個項目融資交易。人民生活和工業(yè)生產(chǎn)都要用到水資源，因而水利建設(shè)項目現(xiàn)金流量和投資風(fēng)險容易控制，具備項目融資所需要的一切條件。

三、BOT項目融資需要注意的問題

（1）水利產(chǎn)品定價問題。如前所述，現(xiàn)金流是項目融資的信用基礎(chǔ)，而產(chǎn)品或服務(wù)銷售價格是項目現(xiàn)金流量的關(guān)鍵要素。目前，我國項目融資協(xié)議一般遵循成本加成定價原則，即產(chǎn)品的銷售價格可以根據(jù)成本而調(diào)整，目的是確保投資者最低的利潤回報，從而降低項目公司的市場風(fēng)險。然而成本加成定價法意味項目產(chǎn)品的銷售價格可以隨著生產(chǎn)要素的價格波動而波動。但是，這一定價原則我國目前水產(chǎn)品的定價規(guī)則相沖突，因為今后和未來相當(dāng)長和時期內(nèi)，不產(chǎn)品價格是受政府管理的。水產(chǎn)品價格的調(diào)整要求與政府價格管制的沖突，將為日后項目運(yùn)營埋下很大的隱患。（2）法律細(xì)化問題。目前，我國有關(guān)項目融資的基礎(chǔ)法律制度雖然比較完善，但是有關(guān)項目融資的具體法律制度還有待于進(jìn)一步細(xì)化。項目融資屬于無追索或者有限追索的融資模式，項目貸款人一般不能取得項目投資者其他資產(chǎn)的擔(dān)保，因此項目融資必然要被構(gòu)造為一種結(jié)構(gòu)化的融資方式。項目融資復(fù)雜的結(jié)構(gòu)是靠一系列的合約構(gòu)造的，包括特許協(xié)議、定價協(xié)議、投資人支持協(xié)議（如最低采購數(shù)量）、長期銷售合同、長期采購合同等，涉及到眾多參與者的利益，需要有完備的法律體系來協(xié)調(diào)和保護(hù)各參與方的經(jīng)濟(jì)利益。但是，我國目前尚沒有成文的規(guī)范項目融資的法律法規(guī)，項目投資收入存在較大的不確定性，同樣會制約項目融資方式在煤炭企業(yè)的應(yīng)用。（3）風(fēng)險分配問題。供水產(chǎn)業(yè)是壟斷性產(chǎn)業(yè)，區(qū)域特征十分明顯，投資規(guī)模大，投資回收期長，受政策、法律的變化影響大，并且受生產(chǎn)能力、市場容量的約束比較強(qiáng)，而且產(chǎn)品價格不能隨著市場的供求關(guān)系以及生產(chǎn)成本的變化而變化，因而項目投資存在經(jīng)營風(fēng)險、市場風(fēng)險、法律風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險等多重風(fēng)險。這就要求政府在項目產(chǎn)項過程中，進(jìn)行認(rèn)真的可行性分析，科學(xué)進(jìn)行決策，合理確定項目融資規(guī)模，同時還要合理分配風(fēng)險，包括政府采購協(xié)議、價格承諾協(xié)議等，以穩(wěn)定項目的市場需求，保證項目投資人必要的投資報酬率，以增強(qiáng)項目投資人的投資信心。BOT項目的風(fēng)險分配需要遵循風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險：承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險要有上限等原則。因此在特許權(quán)設(shè)計時，需要考慮項目公司和當(dāng)?shù)卣l對哪些風(fēng)險最有控制力。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]徐麗萍.我國水利項目應(yīng)用BOT融資模式的分析.華北水利水電學(xué)院學(xué)報（社科版）.2005（2）

[2]楊岳華.國際BOT融資水電項目的風(fēng)險及其防范于來新.現(xiàn)代企業(yè)文化.2009（30）