論我國保障性住房建設與機制創新

摘 要：近年來，我國保障性住房對于提高居民生活質量、保持經濟平穩增長、維持社會穩定發揮了重大作用。目前保障性住房領域容易產生尋租現象，住房質量、資金籌措、監督管理、制度框架有待改善。所以需要推進我國保障性住房發展的機制創新，做好調研與規劃，保證質量與功能，建立土地供應長效機制，多渠道籌集資金，加強居民信息管理，健全住房分配機制，完善相關法律法規框架。

關鍵詞：保障性住房；財政手段；住房分配機制

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2013）15-0014-03

保障性住房與商品性住房是相對應的一個概念，是政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。目前我國住房保障體系主要包括經濟適用房、廉租房、限價房和公共租賃房，近年來棚戶區改造住房和拆遷安置房的工作力度也在加大。我國保障性住房的建設，對于提高居民生活質量、保持經濟平穩健康增長以及維持社會穩定，具有重大現實意義。

1 我國保障性住房的發展歷程

1.1 廉租房

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。1999年建設部提出由政府實施住房社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供租金相對低廉的普通住房。2006年國務院頒布條例要求地方政府將土地出讓凈收益的部分按一定比例用于廉租住房制度建設，并為參與廉租房建設的開發商提供銀行信貸便利。2007年11月國務院再次頒布了《廉租住房保障資金管理辦法》，進一步為廉租房的資金籌集和管理提供制度保證。廉租房是我國城鎮保障性住房制度中的一個重要內容，但發展程度有限，成為當前房地產市場結構性失衡的關鍵問題之一。

1.2 經濟適用房

經濟適用房是指列入國家計劃，由城市政府組織房地產開發企業或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮中低收入家庭出售的住房。1991年6月，國務院提出“大力發展經濟適用的商品房，優先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。1998年我國政府正式提出“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”。隨后，全國各地的經濟適用房高速發展，但也存在種種問題。2007 年11月，建設部等七部門聯合發文對經濟適用房的優惠政策、開發建設、價格確定、交易管理、集資和合作建房、監督管理等做出嚴格規定。2012年，廣東、江西、河南等省明確停止了經濟適用房的建設，更多的地區則明確了以公租房、廉租房為重點進行保障房建設。經濟適用房的發展進入困局。

1.3 公共租賃房

公共租賃房是解決新就業職工住房問題的重要舉措。政府或公共機構擁有公共租賃房的所有權，按照低于市場價或者承租者承受起的價格，向新就業職工出租。建設部等有關部門在2007年開展對公共租賃房的調研，希望通過公共租賃房探索解決大學畢業生等新就業人員的住房問題。2010年6月由住建部等七部門聯合發文，旨在解決城市中等偏低收入家庭住房困難。2012年7月15日起，由住建部公布的《公共租賃住房管理辦法》開始實施。由于公共租賃房覆蓋面較廣，不僅包括本地中低收入家庭，還將惠及新就業人員和外來務工人員，未來還有可能進一步擴大。

1.4 限價房

限價房是一種限價格、限套型（面積）的商品房，主要用于解決中低收入家庭的住房困難，是限制目前高房價的一種臨時性舉措。限價房采用政府組織監管、市場化運作的模式，在土地掛牌出讓時就已被限定房屋價格、建設標準和銷售對象，政府對開發商的開發成本和合理利潤進行測算后，設定土地出讓的價格范圍，從源頭上對房價進行調控。這類產品主要針對兩部分人群：一是具備一定房產消費能力的人群，二是定向購買的拆遷戶。雖然目前限價房在多數二、三線城市發展滯后，但其還是能夠起到幫助中等收入家庭解決住房困難的作用的。

2 我國保障性住房建設存在的問題

2.1 保障性住房本身的特點決定其具有缺陷性

2.1.1 保障性住房的性質

保障性住房是政府提供的旨在保障低收入群體居住權益的產品，具有價格透明、管理嚴格、政府扶持等特點，具有公共品的性質。但保障性住房也具有一定的競爭性和排他性。競爭性表現為，保障性住房資源有限，每多一個人的消費必定會影響到其他人的消費效果。排他性表現為，只有一部分社會成員可以享受政府提供的這種福利，并且在政府實物配租數有限時存在獲取優先租住權的競爭。但以上排他性矛盾不能用價格競爭的方式來解決，否則會導致房租價格上漲，抵消福利效應，失去了保障性住房追求公平的意義。而當保障性住房被分配后，就具有私人品的特征。此外，關于保障性住房的市場信息是不對稱的，供給者很難清楚地把握申請者的需求與資質狀況，申請者也會迷惑于供給住房的質量及申請途徑。保障性住房的復雜的性質決定其很容易產生制度缺陷。

2.1.2 容易產生尋租行為

保障性住房由政府出地、投資和管理，政府有權力按照規定對住房進行分配，對租金和產權等問題予以靈活處理，所以保障性在住房在建設和分配中很容易產生尋租的行為。首先，能提供產權的經濟適用房與商品房在建筑標準上相差不大，但價格差距很大，能給申請者帶來巨大利益，所以經濟適用房很容易被有權勢者大量侵占。保障性住房利差的特點是保障房很多問題的根源。其次，地方政府在保障性住房分配中肩負著對象認定、程序制定、懲罰處理等重要職責，而權力和腐敗往往是一對孿生姐妹，如果相關法律和規章制度不健全，在保障房需求遠遠大于供給的背景下，申請者很容易采用非法尋租的手段獲取利益，隨之帶來的是腐敗的猖獗。

2.2 保障性住房建設盲目，房屋質量問題突出

①建設前缺乏必要的調研，空間布局不合理。由于相關部門沒有對市場狀況做出充分的調查研究與規劃設計，沒有充分獲取準確的保障性住房需求信息，所以在保障性住房建設中，“重數量、輕布局”的現象較普遍。受到土地供應的影響，保障性住房規劃中一般采取獨立城區的方式，建設規模較大，這會給城市管理增加難度。此外，保障性住房的布局主要分布在郊區，其建設規劃與城市規劃間的銜接不善，建筑密度高、綠化率低、居住人口多，居民往往會面臨工作地和居住地較遠，基本公共設施缺乏，生活不方便的問題，嚴重影響了保障性住房的使用功能。

②保障性住房質量不過關，配套設施不健全。保障性住房與普通商品房往往在建筑質量、建筑外觀、建筑品質上都存在很大的反差。在房屋的設計上，因為設計單位對小戶型房屋設計經驗的缺乏，會簡單地將大戶型商品房設計方案進行微縮，造成保障性住房缺乏很多使用功能，存在設計缺陷。在房屋的建筑質量上，保障性住房的建材需要在商品市場上購買，具有與普通商品房一樣的成本代價，而保障性住房又往往被硬性要求極低的價格，在工期的催迫下，易產生粗制濫造。從房屋的監管和驗收上看，由于相關管理部門職責的缺失，一些保障性住房存在偷工減料、安全隱患較多、材料報驗和工序驗收把關不嚴、項目管理人員不到位等問題。

2.3 保障性住房資金籌措困難，監督管理不規范

①土地和資金供給不足。首先，用地缺乏是我國保障性住房建設面臨的最大現實問題。我國實行國家土地資源出讓、買賣的招標、拍賣、掛牌制度以來，土地出讓收入不斷攀升，成為地方政府的重要收入來源。而保障性住房用地大多以行政劃撥方式為主，所以地方政府缺乏保障性住房建設的積極性，往往把商品住房作為首要的土地供給對象。此外，有些地方的保障性住房用地未能及時完成征地拆遷，也拉長了建設周期。其次，一些地方資金籌措存在一定困難，其中中西部地區資金壓力更大一些。保障性住房建設資金的來源主要有年度財政預算、土地出讓凈收益中安排、住房公積金增值收益余額、社會捐贈等渠道。一些經濟發展水平落后的市縣常常是赤字財政，雖然有上級政府的轉移支付，但實際上保障性住房的資金難以落實。由于土地出讓凈收益規模存在區域間的差異，經濟發達地區較高，貧困地區較少，所以土地出讓凈收益中安排的保障房建設資金也是有限的。此外，住房公積金收益所占比例很小，社會捐贈及其他方式籌集資金來源很不穩定。所以保障性住房建設籌資難的問題也很突出。

②信息管理不到位，分配制度不健全。首先，受保障對象申報信息甄別困難。目前很多城市的民政、稅務、房產管理部門之間的信息無法共享，所以管理部門很難監督到申請戶的真實資質，很多環節的審核往往容易流于形式，存在弄虛作假現象。其次，保障性住房分配中存在不公平的現象。保障性住房的分配理所當然應向中低收入家庭傾斜，但在實施過程中的確存在諸如“富人買經濟房”之類的保障對象偏離的不公平現象，這大大偏離了保障性住房政策的初衷。第三，各類型保障性住房之間缺乏合理的銜接機制。目前我國在制度上對各收入階層的家庭都提供了相應的住房類型，但是在廉租房、經濟適用房、限價房、公共租賃住房、商品住房這些類型之間缺乏統一的規劃和管理，在居民家庭收入層次發生改變時，沒有合理的機制引導居民享受保障性住房類型的轉變。

2.4 制度框架缺失，政策效果或打折扣

①法律保障制度缺失。目前，關于保障性住房的法律法規只有住建部等有關部委頒布的部門規章及規范性文件，立法層次較低，較為隨意，法律效力不足。在缺乏法律硬約束的情況下，地方政府在執行政策過程中很容易敷衍了事，導致保障性住房政策效果或打折扣；此外，不同政府部門之間職權不同，辦事程序差異，很難在制定和落實政策時保持一致和統一。

②實施和評估機制缺失。現行住房保障政策都是以規范性文件形式發布的，法律效力不足，在執行中存在政策邊界不清晰、利益調節和退出機制不完善等問題。各地保障性住房建設通常只是在國家嚴格要求、各級政府部門層層壓力下進行的，短期行為偏多，沒有建立起長期的實施和評估機制，不能及時總結并軌工作中的成功經驗，及時發現并改進存在的問題。

3 推進我國保障性住房發展的機制創新

3.1 做好調研與規劃，保證質量與功能

①充分調研，做好規劃。在保障性住房建設規劃之前，應該做出充分的調查和研究，例如開展相當數量的走訪和問卷調查，分析居民的收入結構，詳查城市土地利用潛力，預測不同群體對保障性住房的需求情況和未來走勢，科學制定保障性住房的用地規劃和合理布局，最終確定各類型保障性住房的建設規模和具體方案。地方政府應組織專門的機構來系統的完成這項工作，確保其結果的規范性和可靠性。

②科學設計，保證房屋質量。首先，細化保障性住房建設標準，包括對建筑材料、建筑外觀、建筑品質等方面的詳細規定，使保障性住房建設有章可循。其次，組織專業人員對保障性住房結構進行針對性的設計，做好公共基礎設施的配套建設，使其更好的發揮保障功能。第三，建立保障性住房質量評估機制。在強化政府對保障性住房建設責任意識的基礎上，督促各方嚴格遵守建設標準，逐步建立保障房質量監測評估機制，其中發揮第三方評估的作用，并將監測評估結果向全社會公布，接受保障房受益人群的監督評價，并將其作為地方政府政績考核的重要指標。

3.2 建立土地供應長效機制，多渠道籌集建設資金

①優化保障性住房建設用地供給方式，建立土地供給長效機制。在保障性住房土地供給“應保盡保”政策的基礎上，積極出臺政策文件，合理規劃中長期土地供應計劃，處理好存量土地與新增用地的比例關系，建立保障房用地與城市發展相協調的動態供應機制。堅持商品房建設同時配套保障房的土地供給政策。在保障房用地指標安排和審批中，要預留、計劃單列，落實保障房建設用地指標。要加強土地監察，嚴懲違法改變土地用途性質的行為。

②發揮財政工具的作用，理順資金籌集渠道。首先，加大財政投入力度，增加一般預算對保障性住房建設資金的投入力度，建立保障性住房財政資金逐步增長的長期投入機制。其次，發揮稅收政策作用，對房產開發時按總面積相應比例建設保障性住房的企業，政府可以給與稅費的優惠。第三，利用稅收優惠、財政貼息、信用支持等政策，引導、鼓勵各種基金、企業和個人資金等社會資本投入到保障房建設中。第四，發揮財政補貼作用，一方面對保障性住房生產者進行補貼，降低住房的成本；另一方面對保障性住房的消費者進行補貼，增加低收入人群申請住房的可能性。

③財政手段與金融手段相互搭配，進行多渠道融資。首先，對商業金融機構關于保障性住房貸款的貸款條件、支持范圍、考核、貼息等方面出臺傾斜政策，通過對相關金融機構稅收優惠，打通保障性住房貸款渠道。其次，鼓勵商業金融機構進行金融創新，設計出更多適用性強、操作性強的多元化金融產品，對不同類型的保障性住房實行不同的資金支持方式。

3.3 加強居民信息管理，健全住房分配機制

①加強居民信息系統建設，對保障性住房分配過程進行動態管理。可以以家庭為單位，在民政、稅務、公積金、房管、人行、證監、銀監等部門間建立聯動機制，通過查看存款賬戶、股票賬戶、納稅記錄、房產登記、公積金繳納等信息，了解申請者家庭的實際經濟狀況，設計申請者收入的動態監測機制，建立家庭的住房情況登記備案制度，為保障性住房建設的宏觀調控提供依據，為住房分配提供準確信息，確保保障性住房分配公開公正。

②探索優化保障性住房的進入和退出機制，健全住房分配制度。首先，對不同類型的保障性住房實行并軌管理，對低收入家庭實行階梯保障，將經濟條件發生變化的家庭及時轉變到另一個保障級次。其次，進一步完善保障性住房的進入和退出機制，在對居民建立嚴格的收入劃分標準和資格審查制度的基礎上，保證符合條件申請人的正常權利，也要避免保障對象因家庭收入改變后仍過度享受福利待遇的現象發生。當保障對象收入水平超過當年最低收入標準時，相關部門應督促其騰退住房或停發住房相關補貼，并定期公示接受公眾監督。

3.4 完善相關法規體系建設，規范住房保障行為

法規體系建設的目標，一方面是約束和規范政府行為，要明確各級政府的責任和義務，從法律層面避免政府在保障性住房建設問題上的“責任缺位”。另一方面是規定被保障人群的權利和責任，在保障其權利的同時，也嚴厲打擊通過非法手段騙取保障名額的行為。要想建立起邏輯嚴密、行之有效的法律法規體系，首先要從依法治國的高度，著眼長遠，健全《社會保障法》，完善《住宅法》，從根本上解決我國保障性住房法律制度缺失的現狀。其次，各省（直轄市、自治區）應當適時制定《保障性住房管理條例》，因地制宜，明確區域內居民的基本居住權利，明確相關管理機構的職責功能，明確將保障性住房建設列入政府考核機制，從立法層面對住房保障和實施計劃、惠及對象、供應標準、資金運作方式、運作機構、保障措施進行有權威的界定。

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