基于體制創新的“城市病”治理路徑研究——問題導向式公共管理的視角

◎ 楊 卡

在城市學科領域，學術研究偏好實證問題的探索，重視社會經濟發展機理的挖掘。在公共管理領域，傳統的政府理論往往注重從應然的角度對政府問題進行規范分析，卻忽視了實然角度的經驗研究，容易產生理論與實踐“兩張皮”的現象[1]。而事實上，現實社會經濟問題的解決離不開公共管理政策的治理或引導，政府管理也不可或缺對問題的深入分析，因此兩者的融合與互補不僅可以促進現實問題解決的體制路徑搜尋，還能從實然角度為公共管理革新找到方向，具有很強的理論意義和實踐價值。公共管理與城市規劃管理的交叉研究是管理學科和城市學科發展的新趨勢，從現階段的進展境況看，學科交叉融合已受到充分關注，城市公共管理的實踐探索及理論發展也隨城市化的深入而不斷豐富[2]，但仍需要深究的是，如何從公共管理體制內找到解決城市社會經濟問題的突破點。本文擬從問題導向管理的角度，以“城市病”治理中的問題導向公共管理模式為切入點，嘗試探尋城市問題解決中的公共管理體制創新路徑。

一、“城市病”與公共管理

在城市空間與城郊、鄉村的力量懸殊日漸增長的新世紀，我國大城市的交通擁堵、住房緊張、環境污染、資源緊張、城市貧困等問題也愈顯突出，這些問題被學者們形象地稱為“城市病”，以隱喻城市系統的運行障礙和結構性缺陷。問題的彰顯引發學術界和管理者們的擔憂和關注，各類研究和管理活動密集呈現，中國社科院的《國際城市發展報告2012》指出我國大城市“城市病”步入集中爆發期，國家發展改革委和北京、上海、廣州、香港等城市的地方政府機構也紛紛組織專家會診“城市病”，國家社科基金、北京市哲學社會科學基金等科研管理機構通過資助課題方式鼓勵“城市病”的相關研究。

“城市病”使得城市系統運行效率降低，并給城市生產和生活帶來成本增加、健康受損和心理焦慮等負面影響，這種負外部性累及各行業各部門，從而降低城市空間的競爭優勢、引發城市系統的結構性失衡和缺陷，也因此成為政府管理的難點和核心領域。針對“城市病”展開廣泛調查研究和治理成為公共機構提供的一項重要服務，預見、剖析城市問題并糾偏、疏解城市問題是公共管理的核心工作之一，針對“城市病”的政策法規也是政府供應的重要公共物品。北京、上海等各地政府通過交通限行、機動車號牌管制等方針、政策和具體策略應對污染、擁堵等城市問題，通過廉租房、低收入補助等社會保障政策整合階層利益、緩解城市貧困問題。

“城市病”的產生、發展和演變過程對政府治理和政策措施的實施十分敏感，因此緩解“城市病”應作為城市政府和領導工作的重要核心，受到充分重視。優秀的政府規劃管理將在很大程度上緩解“城市病”，有效的公共管理體制將有助于快速找到“病因”和及時給出“診療方案”，從而促進城市系統的有序運行。然而，從中國大都市“城市病”的發展態勢來看，不僅市場機制所發揮的調節作用有限，政府的政策調控效果仍然不十分理想。城市問題是城市有機體運行不良的表征，與城市的政治、經濟、社會、生態等各子系統都密切相關，具有高度復雜性、政策依賴性和強外部效應，其解決不能僅靠企業、個人等微觀市場力量的作用，必須依靠政府的引導與政策工具的調控，尤其需要從公共管理體制改革中獲取實質性進展。

二、問題導向式公共管理體制創新

如果說政府體制是對時代問題的回應，那么具體的管理模式該是對具體社會經濟問題的回應，而作為解決社會經濟現實問題的主體，我國公共管理體系卻仍以框架式管理為主，并未確立問題導向式的體制，因此在城市問題治理中呈現出多層面的失調。在我國現行政府管理工作中，框架導向式管理和領導占主體地位，管理工作一般按照工作性質和對象劃分的條條框框而展開。例如，某市各副市長分管工作往往根據經濟、社會、治安、環境等行業進行劃分，其中，主持經濟工作的副市長往往分管城鄉建設、交通、國土資源和房屋管理、規劃、市政、國資、金融等內容，主管規劃工作的某位廳、局領導負責市政、公用事業、行政執法、招商引資工作。這種框架導向式領導能夠將領導工作進行細致劃分，且框架體系較為嚴密，保證了領導工作的嚴密性和系統性。但是，框架導向式管理往往對各部門、各對象平等對待，領導和管理人員的精力和內容均衡分配，因此難以突出重點，在處理一些關鍵性問題時針對性不足。

問題導向的管理理論是管理學發展的一個新方向，且在國內外企業管理實踐中發揮重要作用。問題，常被界定為現狀和應該狀態之間的差距，而管理和領導的目的就是縮小這一差距。問題管理是在問題的基礎上優化管理，是在挖掘問題的基礎上，合適地表達問題，正確地解決問題，以此來防范問題演化為危機[3]。學術研究和學科建設中的問題導向也已引起較為廣泛的重視，而政府管理、尤其城市管理領域的問題導向仍鮮有關注。社會科學研究的要務是基礎理論創新與圍繞資政解決現實問題并舉，因此必然要求問題導向的引導，前瞻性地解析“問題單”[4]。趙作權[5]也指出，中國地球科學前沿基本上以學科發展為主，以社會需求為輔，具有明顯的學科導向性，因學科分割而破碎化，缺乏系統整體性和問題導向的發展。也有學者通過對多樣的城市問題的分析入手，提出問題導向式的城市規劃和設計方案[6]；徐明還指出，相對于目標導向方法，問題導向的城市設計方法更適用于經濟欠發達地區[7]。但這些僅限于政策方案制定環節，針對公共管理和公共政策的更深入的問題導向研究還比較欠缺，尚待深入。

三、“城市病”治理亟需問題導向式管理

我國現行的管理模式尚不適應“城市病”的發展境況，政府對“城市病”的治理也因此受到領導模式的束縛和制約。將問題導向的管理和領導體制引入政府管理工作，是“城市病”治理的希望所在和關鍵所在。

1.“城市病”產生機理的特殊性和發展演變的階段性，決定了領導工作需要重點突出，且需要階段性地轉換工作重點

“城市病”與社會發展階段和城市化進程密切相關，周加來（2004）[8]指出，“城市病”是一國城市化尚未完全實現的階段中，因社會經濟的發展和城市化進程的加快，由于城市系統存在缺陷而影響城市系統整體性運動所導致的對社會經濟的負面效應。在不同的社會發展階段和城市化階段，城市所面臨的主要問題也不同，在城市化初期，城市的主要問題是集聚能力不足和基礎設施水平低下，而城市化中期則可能面臨比較嚴重的重工業污染等問題，城市化發展后期則面臨更為嚴重的住房緊張等集聚不經濟問題，基礎設施不足等問題是階段性的，污染等問題則可能伴隨城市發展的整個過程，因此政府領導工作的核心也應隨城市問題的特征發生轉變，并針對不同問題的特征做出適應情境的反應。

2.突發“城市病”所引發的高風險、高壓力情境，需公共管理系統快速反應，階段性圍繞特定問題中心開展治理工作

“城市病”表現為城市發展中的各種復雜問題，而突發城市環境事件等問題給相關政府領導帶來驟增的工作內容。以城市環境污染管理為例，突發的污染物泄漏將引發嚴重的民眾安全威脅，且影響范圍寬廣，問題情境變化迅速，消極被動的處理模式必將招致污染擴散域加大、居民健康損害嚴重和社會經濟損失增多等問題。針對污染性項目建設的群體性事件，往往因溝通不暢和民意未得到重視而萌發，因疏通不及時和矛盾化解失敗而膨脹，處理不當將會危及社會經濟的正常運行秩序。因此，圍繞環境問題的公共管理快速反應體系十分關鍵，政府還需要對不同發展階段的城市問題進行預估，并依此確立階段性的問題中心，以及相關的公共管理應急體系。

3.某些愈演愈烈的“城市病”亟需領導和管理方式的轉變

環境污染、交通擁堵等城市問題長期伴隨著我國城市建設過程，并在新世紀呈現越來越嚴重的態勢，盡管各地城市政府紛紛出臺各類對策，但問題并未得到有效解決，北京、上海等城市的機動車限行和限號牌政策即便嚴厲卻未根本改變擁堵的狀況，生態環境日漸受到重視卻難抵霧霾的侵害，此類隨經濟社會發展而更加突出的“城市病”需要更深入、綜合的問題分析、治理模式，也亟需政府管理和領導思路的創新和問題導向的推進。面臨某些城市問題難以解決、甚至愈加嚴重的情境，公共管理者須從問題的界定、根源開展分析，除關注市場機制、外部要素作用之外，更需從管理體制自身出發，挖掘體制內部的障礙與約束，嘗試從公共管理方式革新角度緩解“城市病”。

四、問題導向式公共管理策略

問題導向式的公共管理模式需要對管理的各個環節進行革新，是一項相對長期和系統的工程。首先需要確立以問題為中心的管理體系，圍繞城市問題確立公共組織協調工作，以解決問題為目標引導城市管理過程，以問題為中心確立日常管理工作任務，并把公共組織的考核、評估和問題治理效果相結合。

1.需要確立以問題為中心的管理和公共領導體系，合作開展“城市病”治理工作

我國現代大都市的“城市病”產生根源十分復雜，主要源自人口過度集聚帶來的資源供需失衡、社會失衡與社會管理欠缺，以及體制、規劃失當和權力分配失衡等。若要解決城市發展中的相關問題，必然需要規劃、國土、環保、市政以及社會保障等各政府部門的協作治理，因此，在面對具體問題時，建立以問題為中心的領導協調體系十分必要，一方面在管理中需加強各相關部門的溝通和協作，另一方面還需明確權責關系，避免權責不清帶來相互推諉責任的局面。政府領導和公共管理過程中還需要認真分析和界定問題，將問題劃分成關鍵問題、顯著問題、被忽視的問題和難解決的問題，抑或按照問題的系統性特征劃分為固有問題（例如污染、擁堵）、急性問題（例如突發環境事件），根據問題的特性建立不同層級的管理和領導協作體系，有針對性地進行治理。

2.構建問題驅動的目標體系

在地方城市管理和領導活動中，框架-目標導向的管理模式屬于主流模式，政府領導和各部門的管理工作往往圍繞各項框架性的目標、指標展開。由于城市發展的影響要素紛繁復雜，大量不確定性因素和突發情景都可能使城市系統運行偏離原有軌道，因此建立在前景預測基礎上的目標、指標往往與現實有較大偏差。問題管理理論認為，問題可以定義為實際狀況與應該狀況之間的差距，不應定義為現狀與目標的差距[9]。問題驅動的目標體系指導下，即便目標不準確不清晰，依然可以根據實際狀況和應該狀況之間的差距確立行動方向。例如在對城市未來的規劃中，未必需要建立多么詳細的經濟目標體系，更關鍵的是明確現有城市發展狀態和有序狀態的差距，建立環境、經濟、社會等各方面的偏差指標體系，以縮小偏差為目標組織領導和管理工作。

公共管理的公共利益目標導向已經十分明確，且得到各方認可，而問題驅動的目標體系與公共利益目標導向并不矛盾，二者是相互促進和共生協同的關系。公共組織和政府的本質決定了其必須以實現公共利益為目標，而在實現公共利益的過程中需要階段性地跨越某些障礙、克服某些約束，這些障礙和約束常以社會經濟問題和“城市病”等形式出現，解決這些問題成為實現公共管理總目標的階段性目標，成為一定歷史時期內各級政府需關注的核心任務。與未來情境中的目標指標相比，現實情境中的階段性目標更具體、更易把握，因此，公共管理需以問題目標為導向、通過問題目標的不斷解決達成增進公共利益的總目標。

3.運用以問題為中心的分析模式

在《公共政策導論》一書中，鄧恩確立了以問題為中心的政策分析方法，以政策問題的主線貫穿整個政策過程，為公共管理中政策分析的理論與實踐結合奠定了方法論基礎。“城市病”是典型的問題類管理對象，更需要公共管理者以問題為中心展開對現實管理情境的分析，并在問題分析基礎上組織各項工作、出臺各類政策。

以問題為中心的分析模式要求領導者具備科學的問題思維模式，除了具備問題意識，還需要建立問題發掘、問題分析、未來預測、解決問題和防范問題的分析范式（如圖1）。以問題為中心的分析模式需要首先從城市管理情境中發現問題，并針對發現的問題深入分析其類別、內涵、根源和發展脈絡，在事實基礎上采用科學方法對問題情境和未來進行判斷，從而確立恰當的政策對策和實施舉措以解決問題。其中，發掘問題非常重要，“城市病”也有顯性和隱性之分，有些看似普通的隱性問題卻可能誘發城市系統的重大缺陷，因此管理和領導過程中需要加強對問題發現和搜尋，確立問題發現機制和合法程序，以便在城市系統運行過程中及時發現問題。在問題根源的分析過程中，挖掘所涉及的體制、管理問題，進一步推動領導和管理機制的革新，具體方法可借鑒政策分析中的邊界分析法、層次分析法和原因探析中常用的魚骨圖、3why法等方法。問題導向式策略的本質是“以點帶面”，因此，在解決問題環節，正確的把握好點與面的關系非常重要，實踐證明，“面上穩定，點上提高”不失為一種有效的問題解決模式[10]。優秀領導的關鍵還在于對問題的防范上，因此，以問題為中心的分析模式還有重要一環，即從問題分析中總結歸納出防范問題的管理方案。

圖1 以城市問題為中心的管理分析模式

4.完善問題評估與考核機制

評估是公共管理過程中的關鍵環節之一，甚至決定著基層組織對于管理目標的確定和管理機制的運行，也因此引發了不少學者對公共管理價值與倫理的討論。正如鄧恩所述，評估有助于價值的澄清和評判，該價值支撐目標和目的的選擇[11]。因此，為實現問題驅動的管理目標，需要確立問題評估和考核機制，這是保證問題導向式管理和領導有序運行的重要環節，也是激勵領導工作圍繞問題展開、重視問題解決路徑選擇和問題解決效果提升的重要制度工具。公共管理中對于各部門和分管領導的考核需遵循問題導向，也即關注其所負責的問題的解決程度，也即應該狀態與現實狀態的差距縮小程度，并把問題治理效果納入考核體系。例如污染問題，以污染治理面積、污染降低比例、與正常檢測值之間的差距縮小程度等指標作為評估和績效考核標準，促進各級領導和管理機構積極總結經驗、提供問題治理效果。

五、結語

目前關于問題導向式管理的研究尚處于起步階段，公共管理的問題導向模式研究尤需拓展。“城市病”作為政府需關注的核心治理領域，其問題特征突出，應作為問題導向式公共管理研究的先導領域，值得城市學科和管理學科共同關注。“城市病”的本質特征與發展趨勢決定了其對問題導向式公共管理的需求，后續研究更應深入探討問題導向的目標體系、分析模式、考核機制的具體操作細節，促進管理模式的整體框架的完善。確立問題導向式的“城市病”管理模式還需要學術探索與政府管理實踐的結合，也需各級城市政府體制創新步伐的加快。

[1]陳振明,張成福,周志忍．公共管理理論創新三題[J]．電子科技大學學報(社科版),2011,13(02):1-5+12．

[2]王雙．城市公共管理理論演進、實踐發展及其啟示[J]．現代城市研究,2011,(10):91-96．

[3]孫繼偉．問題管理的理論與實踐[J]．管理學報,2010,7(11):1615-1620．

[4]王佳寧．社會科學研究根植問題導向[J]．重慶社會科學,2011(7):1．

[5]趙作權．地球科學前沿走向:從學科導向到問題導向——美、中兩國地球科學前沿的特點、比較與思考[J]．科技導報,1994(08):13-15．

[6]崔昆侖,徐穎．城市問題導向下的步行系統規劃建設芻議[J]．安徽建筑,2006(05):13-15+19．

[7]徐明．問題導向方法在經濟欠發達地區城市設計中的應用[J]．城市發展研究2011 ,18(8):中彩頁1-4．

[8]周加來．“城市病”的界定、規律與防治[J]．中國城市經濟，2004(2)：30-33．

[9]孫繼偉．從危機管理到問題管理[M]．上海人民出版社,2008．

[10]賈連慶．問題導向VS框架導向[J]．企業管理，2005(11)：79-80．

[11]威廉·N·鄧恩著,謝明等譯．公共政策分析導論（第四版）[M]．中國人民大學出版社，p249．