不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的現(xiàn)實(shí)選擇

鄧聿文

國務(wù)院日前在其公布的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工通知中，明確提出2014年6月出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，引發(fā)了外界的極大關(guān)注。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行的一項(xiàng)基本的物權(quán)制度。從國外情況看，很多國家都規(guī)定在一國之內(nèi)或一個(gè)統(tǒng)一司法區(qū)域內(nèi)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，即不論是土地、房屋還是其他不動(dòng)產(chǎn)，也不論是何種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，均由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)登記。

中國的《物權(quán)法》在第十條中規(guī)定，“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”然而，此后國家一直沒有出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，也沒有制定專門法律或條例，導(dǎo)致該規(guī)定懸空，《物權(quán)法》實(shí)施6年來遲遲無法落地。

政府的一個(gè)基本職能是提供人民滿意的服務(wù)，提高依法行政水平，這需要政府把治國理念轉(zhuǎn)化為制度體制機(jī)制，加強(qiáng)事關(guān)長遠(yuǎn)的制度機(jī)制整體設(shè)計(jì)。而不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以及建立以公民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，就是這樣兩項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度安排。

在剛過去不久的全國兩會(huì)上，時(shí)任國務(wù)院秘書長馬凱在作國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案說明時(shí)，為我們闡明了這兩項(xiàng)制度的價(jià)值，一是可以更好地落實(shí)《物權(quán)法》，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，有效保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)；二是從制度上加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，并為預(yù)防和懲治腐敗務(wù)實(shí)基礎(chǔ)。

換言之，從不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度可以發(fā)揮的功能看，其于社會(huì)發(fā)展有以下三方面作用：

首先，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度通過保障公民的合法財(cái)產(chǎn)和房屋等不動(dòng)產(chǎn)的交易安全，減少欺詐行為，無疑使得人們有長久的動(dòng)力去創(chuàng)造和追求財(cái)富，造福社會(huì)。財(cái)產(chǎn)安全一直是人們憂慮的一個(gè)問題，如果人們無法保障其個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的安全，就不可能有積極性去創(chuàng)造財(cái)富，即使創(chuàng)造財(cái)富，也會(huì)轉(zhuǎn)移。個(gè)人財(cái)產(chǎn)的安全，既體現(xiàn)在保有環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)在交易環(huán)節(jié)。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)來說，人們既擔(dān)憂國家的非法侵占，也擔(dān)憂交易中的欺詐行為。因?yàn)闄?quán)屬證書是可以偽造的。因此，為避免此類交易風(fēng)險(xiǎn)，需要通過國家機(jī)關(guān)的登記行為來確認(rèn)其物權(quán)狀態(tài)，從而保障其真實(shí)性。就此而言，登記簿是比權(quán)屬證書更可靠的權(quán)利證明。而它之所以能發(fā)揮如此功用，乃因?yàn)榈怯浶袨楸旧硎且試倚庞米鲹?dān)保的，而國家信用的背后又是法律信用。

此外，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度客觀上亦有助反腐的推進(jìn)。這是當(dāng)下人們最為看重的一點(diǎn)。鑒于反腐確實(shí)受制于信息的不完全和不統(tǒng)一，從加大反腐功效來說，有必要建立統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)登記制度，并建立基于公民個(gè)人身份號(hào)碼的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，但若把希望寄托在此上，則有些不切實(shí)際，也顛倒了該制度的主次功能。

應(yīng)該看到，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的反腐功效，是一種制度完善后的衍生便利。也就是說，假如一個(gè)人不去國家機(jī)關(guān)登記，他就很難交易、抵押和轉(zhuǎn)讓其不動(dòng)產(chǎn)，這就迫使他不得不去登記，而只要一登記。系統(tǒng)就會(huì)立即顯示其名下?lián)碛械牟粍?dòng)產(chǎn)狀況。由此可見，其反腐功效是建立在信息的聯(lián)網(wǎng)和統(tǒng)一上，目的是為紀(jì)檢、審計(jì)等反腐機(jī)構(gòu)提供便捷查詢的渠道，它本身不具有甄別一個(gè)人是否為腐敗分子的職能。因此，要使不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的反腐功效充分發(fā)揮出來，就必須確保登記制度本身的完善。一個(gè)有缺陷的登記制度，其反腐功效肯定要打折扣，甚至還會(huì)為腐敗制造更多的機(jī)會(huì)。

再者，該制度的建立有助于摸清全國房地產(chǎn)市場基本情況，為宏觀調(diào)控提供精確的事實(shí)依據(jù)。中國的房地產(chǎn)調(diào)控所以屢不成功，原因很多，但房地產(chǎn)市場的數(shù)據(jù)失真恐怕是一重要因素。而要做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，須統(tǒng)一登記住房信息，推進(jìn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)。

然而，要推進(jìn)統(tǒng)一的信息登記工作并不容易。這個(gè)阻力既來自于制度修訂，也來自于技術(shù)層面，還來自于部門和個(gè)人利益。目前，中國登記制度的最大缺陷，在于登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門有近10個(gè)，每個(gè)登記部門都有不同的登記程序，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也不一樣，解決這一問題，非常麻煩。何況，很多中小城市本身的信息化工作未完成，甚至未建立起電子化的管理。

為此，須先立法，把最基本的規(guī)則和制度定下來。這就需要盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例。在這一步后，再設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)。作為第一步，可以先在法律上明確統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)、登記規(guī)則、登記程序和登記收費(fèi)，再按照同一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記等的職責(zé)，分別由一個(gè)部門承擔(dān)，最終過渡到所有的不動(dòng)產(chǎn)，均由一個(gè)登記機(jī)構(gòu)登記。