關于政府投資項目管理的思考

戴春燕

摘要：政府投資項目管理是對政府投資項目進行的全方位、全過程的管理。當前，政府投資項目管理由于體制機制的不健全，存在著很多的問題，隨著政府投資項目的增多，加強政府投資項目的管理顯得尤為必要。

關鍵詞：政府投資；項目管理；問題；對策

政府投資是國家宏觀經濟調控的必要手段，在社會投資和資源配置中起著重要的宏觀導向作用，可以彌補市場失靈，協調全社會的重大投資比例關系，進而推動經濟發展和產業結構優化，對社會具有主導作用和乘數效應。近年來隨著國民經濟的持續穩定增長，政府投資項目的數額在增多，規模在增大，涉及的面也越來越廣，從現階段看，政府投資項目管理基本呈現出良好的發展形態，但依舊存在這樣或那樣的問題，因此加強政府投資項目管理，對其進行研究具有非常重要的意義。

一、現階段政府投資項目管理存在的主要問題

1、基本建設程序不規范

基本建設程序是指項目建設全過程中各個環節、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的先后順序，是經過長期實踐總結出來、反映項目建設所固有的客觀規律，是以法規形式固定下來的工作程序。主要階段有：項目建議書階段、可行性研究階段、初步設計階段、施工準備階段、施工階段和竣工驗收、后評價階段。目前違反基本建設程序、未經審批先行建設等現象仍屢見不鮮。有的項目不按規定審批、核準、備案，便擅自開工建設；有的隨意改變建設內容和規模、改變資金用途，使有些項目達不到設計的標準和能力等。

2、對項目的前期工作不夠重視

不少政府投資項目計劃制定較隨意，缺乏科學論證，項目立項審批前未進行比選和公示，沒有做到“先評估、后決策”，相當一部分的建設單位未認識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，有的即使是進行了可行性研究也是因為上級發改部門有要求不得已而為之，根本不是為了項目的科學論證而開展的。一些項目為趕進度，項目先上馬，再補前期手續，存在為爭取項目而申請立項。

3、招投標工作存在諸多問題

工程招標投標被人們稱之為“陽光工程”，由于工程招標投標制度不完善、利益驅動等多方面因素，目前招投標工作仍然存在一些問題。比如有些項目在勘探、設計、施工、監理、設備等環節未進行公開招標，招投標文件不完善，施工單位無資質；擅自縮小施工招標范圍，只對項目的部分工程，如主體工程進行招標，附屬工程則直接發包；在信息發布上做文章，要么限制信息發布范圍，要么不公開發布信息，規避公開招標等。

4、項目后期評價缺失

很多項目業主存在重建設、輕結算現象，特別是對于基層政府項目，其竣工驗收、審計，以及投入使用后的事后跟蹤，往往成了一種形式化的工作。大多數項目沒有進行后評價，項目后評價指建設項目正式投產營運達到設計生產能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統的評價。

5、政府投資項目的多頭監管

目前，政府投資項目要接受發改局（立項與審批），財政（資金撥付與財務管理），審計（資金運用），住建局（招投標與建設監理）、監察、紀委等部門的監管，在實際項目管理中，由于職權劃分不明確、責任落實不到位，部門之間配合不協調，呈現出各自為政，多頭監管的狀況，缺乏對項目全過程全方位的統一、嚴密的監管。

二、加強政府投資項目管理的對策

1、積極開展項目儲備和投資計劃編制工作

地方政府組織成立政府投資項目論證小組，對經濟、社會和環境影響重大的，社會公眾普遍關注的公益性建設項目，通過聽證會、征詢會等方式廣泛征求社會各界和公眾的意見，科學進行論證，建立政府投資項目儲備庫。相關部門按照先續建后新建、綜合平衡的原則，編制政府投資項目年度投資計劃，提出政府投資項目年度計劃初步意見并上報市政府，市政府同意后向有關部門和項目單位下達投資

計劃。

2、加強前期管理并嚴格執行基本建設程序

政府投資項目要嚴格按照程序辦理不僅是國家的明確要求，而且從項目的內在運行機制和效果來看，只有嚴格按照基本建設程序，加強項目前期階段的評估論證，才能減少決策失誤，最大限度地發揮政府投資的社會效益和經濟效益。項目前期主要包括項目建議書、可研報告、初步設計、立項審批等工作，這些工作直接關系到項目的成敗得失，因此要認真開展調查研究，從項目“為何建”、“怎么建”、“建多大”、“投入多少”、“何時建”、節能等前期工作方面進行項目的比選和可行性論證，同時，必須嚴格執行現行基本建設程序，不得簡化項目建設程序。

3、項目必須依法進行招投標，規范招投標行為

一是嚴格界定落實招投標的范圍，按照《招標投標法》的規定，除特殊性質項目外，都應公開招標；項目建設中的工程設計、咨詢、施工、監理和重要設備、材料采購等達到規定要求需要進行招標的一律實行招標；二是嚴格選擇招標方式。提倡公開招標和邀請招標等競爭性招標，嚴格限制議標，杜絕假招標，吸引更多實力雄厚、技術水平高、信譽好的施工企業參加投標。三是招標信息的公開。招標信息的公開是招投標接受社會監督的重要形式，也是政務公開的必然

要求。

4、創新政府投資項目管理模式

2004年《國務院關于投資體制改革的決定》明確“非經營性政府投資項目加快推行‘代建制”，代建制的實質是建設工程的專業化管理，認真研究這種工程管理方式，對推動政府投資項目管理方式改革，提高政府投資建設項目的建設管理水平和政府投資效益，保證工程質量，規范建筑市場秩序，遏制腐敗現象的發生具有現實的意義。

5、做好項目竣工驗收和后評價工作

（1）竣工驗收是對建設項目全過程進行的全面總結和考核，是檢驗項目勘察設計、施工質量、資金使用、投資效益以及項目能否交付使用的重要依據。項目建成并經過試運營后，必須及時組織驗收，辦理固定資產移交手續。規模較大、較復雜的建設項目，應先由項目法人組織設計、施工、監理等部門進行初驗，初驗合格后，由項目法人提出竣工驗收申請報告，經項目主管部門審核后，由政府組織相關部門進行全面的竣工驗收。規模較小，較為簡單的項目，可由項目主管部門直接組織竣工驗收。（2）對政府投資項目進行后評價旨在從投資項目中吸取經驗教訓，科學合理地進行決策，提高管理水平和投資效益，相關主管部門在每年年初研究確定需要開展后評價工作的項目名單，制定項目后評價年度計劃，然后會同財務、審計等有關部門有選擇地進行項目后評價，對一些重大項目、社會比較關注的項目等要委托有資質的工程咨詢機構承擔項目后評價工作，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益、經驗教訓等，不斷提高項目決策水平。