論人大代表素質的提高

劉莉

摘 要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表的素質高低直接關系到人民代表大會制度運行的效果，直接關系到我國社會主義民主政治的進程。近年來，人大代表素質欠缺的問題給國家的政治生活造成了許多不便，因此，為了使人大代表更好地履行憲法和法律賦予的職權，有必要對人大代表素質的提高這一問題進行探討。本文首先闡述了提高人大代表的重要意義，其次分析了目前我國人大代表存在的一些問題以及人大代表應具有的素質，最后提出了提高人大代表素質的途徑。

關鍵詞：人大代表；素質；提高

在依法治國成為我國基本方略的今天，隨著改革開放的持續深入，我國社會經濟不斷發展，民主法制建設穩步向前推進，一部分人大代表素質的欠缺成為了國家政治生活中的一個突出問題。

人大代表是國家權力機關的組成人員， 代表人民在各級國家權力機關中依法行使憲法和法律賦予他們的各項職權，管理國家事務、參加行使國家權力、參與國家相關重大事務決策， 制定國家基本法律等。因此，人大代表素質的高低就直接關系到國家權力機關工作質量的高低，基本法律的制定和實施， 乃至國家的前途和命運。因此， 在加強人民代表大會制度建設的過程中，進一步提高人大代表的素質必須引起我們的高度重視。

1 提高人大代表素質的意義

1.1 只有不斷提高人大代表的素質，才能實現黨的十五大確定的依法治國的基本方略，逐步實現人民民主權利

依法治國就是按照法律來治理國家。它是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。[1]

如果人大代表的素質不健全，就不可能實現代表人民科學有序地管理國家事務，就不可能真正代表人民行使當家作主的權力， 人民當家作主就不可能實現。只有進一步提高人大代表素質， 才能夠實現依法治國的基本方略，實現廣大人民的民主權利。

1.2 只有不斷提高人大代表的素質，才能逐步推進我國民主政治的進程

人大代表的能力和素質能夠直接關系到人民的權利是否得到保障，更直接關系到完善我國民主政治，提高人大代表素質意義重大。因此， 不斷提高人大代表素質對于完善我國人民代表大會制度發展社會主義民主政治具有重要的意義。

1.3 提高代表素質是改變當前我國現狀的客觀需要

近年來，關于人大代表雷人提案的新聞報道屢見不鮮，甚至成了坊間笑料，而這些現象幾乎都存在同樣的問題，那就是由于有些代表素質較低，因此不能一針見血地提出真正有用的提案。不僅如此，更為嚴重的是在縣、鄉級的人大代表選舉中，賄選現象嚴重，這嚴重損害了我國人民代表大會制度的優越性，是民主的倒退，不利于中國特色社會主義民主政治的建設，這些現象都說明了我國人大代表的素質很需要提高。

1.4 進一步提高人大代表素質， 是構建社會主義和諧社會的重要保證

面對新情況、新問題，如果人大代表素質欠缺，就不能因地制宜地制定出合理的法律規范來調整。只有提高人大代表的素質，才能維護社會的穩定，構建社會主義和諧社會。

2 我國人大代表素質現狀

2.1 人大代表結構不合理

我國人大代表的產生方式有兩種：直接選舉和間接選舉。從全國各地的各級人大代表構成成分來看，代表的構成存在著一些不合理的因素。主要是代表中存在著干部代表多、企業家代表多、黨員代表多的現象，而基層勞動者代表卻很少， 這樣的代表構成使得基層百姓的訴求很難在國家權力機關中得到反映，代表的代表范圍越來越窄。以南寧市十一屆人大代表基本情況構成為例，工人、農民和其他勞動人民占29.2%，干部占68.04%，解放軍占1.9%，歸僑占0.82%。[2]修改后的選舉法規定了全國人大代表應當具有廣泛的代表性，應當有相當比例的基層代表，尤其是工人、農民和知識分子代表。

2.2 部分人大代表素質欠缺

所謂人大代表的素質， 指的是人大代表為充分有效地代表人民行使國家權力， 盡到代表的職責應具有的內在品質與能力[3]。

有一部分人大代表對我國的基本政治制度、基本法律框架沒有系統的了解。長久以來，有少數人大代表不能正確地理解憲法規定的“國家的一切權力屬于人民”這一基本原則，其指導和支配自己行為的準則往往是不正確的。許多黨員干部代表不能正確認識法制建設和民主政治對社會穩定和經濟發展的巨大促進作用，往往認為一切以黨的政策為行為準則，而將法律規定視若罔聞。

2.3 部分代表利用代表身份謀取個人利益

還有相當一部分人認為人大代表只是一種榮譽稱號。有的諸如企業老總之類的代表甚至將人大代表作為一種商業資本、政治資本，企圖通過人大代表的身份獲取更多的商業特權以及政治保護等利益；還有的人通過人大代表的身份為其違法犯罪行為尋求法律保護等等，諸如此類的現象不勝枚舉。很多人大代表沒有認識到自己的的職責和應盡的義務，不能充分認識到怎么樣才能成為一個合格的人大代表。修改后的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四十六條規定：“代表應當正確處理從事個人職業活動與執行代表職務的關系，不得利用執行代表職務干涉具體司法案件或者招標投標等經濟活動牟取個人利益。”

2.4 代表提出的議案和建議質量不高

人大代表應當依法提出議案和建議，但由于一些人大代表的個人素質欠缺，能力不足，再加上其他社會工作和個人工作繁忙，提出的議案建議質量都不是很高。1.有些議案缺乏對問題的深度思考同時也缺乏對問題廣度的認識。比如有的全國人大代表建議：讓盜賊去沙漠治沙，改變現行對“兩搶一盜”犯罪分子的刑事處罰方式，將其送到大沙漠治沙，進行勞動改造，并對其實行績效考核，根據完成任務情況確定服刑期限是否加減。[4]

雖然與以前相比， 我國人大代表在很多方面， 無論是在社會評價還是在群眾反映方面都有所提高，但仍然與我國民主政治建設和人民群眾的期望值有著很大的差距。所以說人大代表在作為一般社會成員的同時，更應作為國家權力機關的人員， 人大代表不但要參政議政， 還要時刻遵從人民的意志，保護人民的權利。因此， 代表不但要具備一定的基本素質， 而且必須具備一定的代表素質[5]。

3 人大代表應具備的素質

3.1 良好的思想道德品質

要想成為一名真正的為人民服務的人大代表，首先應具有良好的思想道德品質，這也是最基本的要求。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四條明確規定人大代表要模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施。自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責，全心全意為國家和人民付出。真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

3.2 正確的政治立場

政治素養主要指作為一名人大代表，必須堅持四項基本原則，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，不斷開拓創新。人民代表是由選民直接選舉或間接選舉產生的，作為人民在國家權力機關的代表，代表要能夠站在人民的立場，勇于講真話，反映選民意見，維護選民合法利益。作為人大代表，其職責就是準確地表達廣大人民群眾的意志和訴求。不斷提高自己的政治素質， 以堅定的政治信念和高度的參政熱情履行好人大代表的職責， 真正成為人民的代表[3]。

3.3 較高的文化道德水平和法律素養

文化水平主要是指對科學知識的掌握程度以及運用科學原理解決實際問題的能力。道德水平主要是指在勤政廉潔等方面代表所應具備的相關素質。人大代表首先應了解我國的政治制度，即人民代表大會制度是我國的根本政治制度，以及一國兩制，民族區域自治等基本政治制度。熟悉人民代表大會制度的構成體系，運作流程，代表職責等相關內容。以上這些都需要較強的認知能力和較高的文化水平。一名人大代表能夠正確行使代表權的前提是他能夠分辨判斷事實，能夠準確界定一些事實的性質，在各方利益博弈時衡量出哪些是有利于人民的，哪些是有害于社會的。

“加強履職學習和調查研究，不斷提高執行代表職務的能力。”修改后的代表法把提高代表能力作為義務性規定，在履職培訓、保障知情權、經費保障、人大常委會工作機構提供服務、人身特別保護權等方面作了明確規定。

作為國家權力機關的一名代表，人大代表必須遵守法律的相關規定并監督法律的實施。缺乏法學的基本邏輯思維和基本素養，是不可能勝任諸如草案的起草和修訂以及新法的制定工作的，甚至于會議期間的審議工作也難以勝任。“對法律、法規立法意圖的領會運用能力，監督保障其貫徹執行的能力，不僅是衡量人大代表法律水平的明顯標志，也是人大代表文化水平的一個重要方面”[3]。

4 提高人大代表素質的途徑

4.1 適當改變人大代表結構

現階段， 代表應當從以下階層和群體中產生： 一是農民階級，由農業勞動者、農民工、鄉村私有私營者等組成。二是工人階級，主要由工人、商業服務業人員等組成。 三是知識分子階層，這一階層由專業技術人員、教學科研人員和大中院校學生群體組成。四是干部階層。這一階層主要由領導干部、企業管理者、事業單位管理者和一般干部群體組成。五是私有私營者階層。這一階層主要由個體勞動者、私營企業主群體組成。六是其他階層。主要由軍人、公安和武警人員、自由職業者等群體組成[5]。在選舉的過程中，要切實提高普通勞動者當選代表的比例，逐步降低干部代表的比例。工人階層數量龐大，由于其不能掌握更多的社會資源，因此更需要通過人民代表大會來表達其合理訴求。政府干部若當選人大代表，則其就同時是權力機關和行政機關的成員。既參與決定，又要對決定負責實施不利于對行政機關行政行為的監督。

4.2 設置代表候選人年齡上限

筆者認為，在年齡方面，應仿照外國來設定代表候選人年齡的上限。我國現行憲法和選舉法都沒有對選舉權和被選舉權設定年齡上限， 以致在具體的制度建構中出現部分人大代表年齡很大的問題。“有的代表因高齡， 常年體弱多病， 連會議都不能正常參加， 成為常不到會、常不參加活動、常不參政議政的‘三常代表”[3]。退一步講，即使是身體狀況良好的代表，隨著身體的不斷老去，精力、思維能力也會不斷衰退，有時思想觀念也會趨于保守，不利于新事物的發展。 因此，代表年齡不設上限必然影響人大代表參政議政的整體功能和質量。

4.3 引入競爭機制， 提高選民積極性

在代表選舉中引入競爭機制，實行優勝劣汰，使那些得到群眾公認且素質高的人選確定為正式代表候選人， 能夠激發人民群眾參與民主選舉的政治積極性。楊海坤教授早在20世紀80年代就指出，“競選不是資產階級的專利品，我們要創造出比資產階級更先進、更完善的民主選舉制度。”[6]這樣，可以促進代表進行參政議政的積極性，并且可以使代表履職的使命感和責任感將更強。

同時， 選舉工作人員和選民群眾通過對選舉工作和人大代表素質要求的宣傳可以得到教育，從而可以使相關人員的政治責任感增強， 并且無形中督促認真對待選舉工作中各個環節，不斷發展民主政治， 嚴格依法辦事，真正代表人民的權利。

4.4 逐步實現人大代表專職化

人大代表專職化是指將人大代表作為一項專門職業從社會分工中獨立出來， 使代表在當選為代表期間成為專職代表。如此人大代表便可以有充裕的時間進行相關的調查研究，更好地了解社情民意，貼近實際生活，了解當前社會存在的亟需解決的問題。實行專職化以后會更有利于代表職責的行使，提高代表議案的質量，使代表真正發揮參政議政的作用， 實現人民當家作主。

4.5 加強人民群眾對人大代表的監督

首先要監督代表的個人品德，監督代表是否能夠公正廉潔，有無瀆職腐敗行為，是否能夠遵紀守法等。其次，還要監督代表履行代表職責的情況。考察代表是否能夠真正代表人民利益，切實履行法律規定的義務，反映廣大群眾訴求。以及代表是否能夠深入基層貼近現實，了解社情民意。

總而言之，雖然我國現行憲法和法律規定了人大代表在國家政治生活中具有重大作用，但這種作用由于人大代表素質的欠缺還不能夠充分發揮。只有進一步提高人大代表的素質，加強對人大代表監督的制度建設才能使人民代表大會制度發揮其根本政治制度的作用，充分體現憲法中一切權力屬于人民的立法意圖，不斷推進我國民主政治的進程。

參考文獻

[1]謝祥清. 論依法治國方略的時代價值和實踐意義[J].社會科學家， 2001，（2）：

[2]施揚漢. 人大代表素質與履職能力思考[J].中共南寧市委黨校學報，2001，（2）：

[3]施敏.提高我國人大代表素質之我見[J].菏澤學院院報，2007，（4）：

[4]2010年全國人大代表提案匯總 [J/OL]. [2012-3-2].

http：//bbs.ccvic.com/thread-16796562-1-1.html

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[10]袁建樹.加強人大代表素質要求的探索與思考[J]寧波通訊，2010，（1）：

[11]胡錦光，韓大元.中國憲法[M].北京：法律出版社，2010.348頁-369頁