我國行政訴訟法存在的問題回顧與前景展望

王永剛

摘 要：自實施至今，國行政法的發展已經取得了巨大成就，達到了很高的水平。當然，在看到成就的同時也應承認行政訴訟的現實狀況與我們所構建的法治理想還相距甚遠。尤其在理論基礎構建、行政程序的重視程度、公眾參與、監督制度的完善方面仍需加強。

關鍵詞：行政訴訟法；問題回顧；前景展望

1 問題回顧——中國行政訴訟法的現狀與問題梳理

自1990年實施至今，行政訴訟法在我國實施已有23年歷史。二十多年間，《行政訴訟法》為行政訴訟制度的改革和完善積累了豐富的經驗，奠定了堅實的基礎。在《行政訴訟法》的帶動下，我國的民主法制建設得到全面、迅速、配套性的發展，其對我國行政法律制度，乃至于對我國整個民主法制建設的貢獻是不可低估的，稱其為民主法制建設的里程碑也是名副其實的。因此可以說，行政法與行政訴訟法的發展為我國民主法制建設做出有力貢獻，發展成果值得肯定。雖然我國行政法與行政訴訟法在過去的二十余年年取得了驕人成績，但這二十多年來的實踐告訴我們：行政訴訟的現實狀況與我們所構建的法治理想還相距甚遠，這其中的不足之處主要有以下幾個方面：

1.1 行政法限權模式未成功轉型

采用控權論、管理論還是平衡論，一直是行政，法學界爭議的問題。控權論認為行政法是控制行政權力的法，強調司法審查和行政程序的作用。管理論視行政法為管理工具。不重視保障行政相對方的權利。平衡論強調義利統一，公共利益與個體利益兼顧 總體而言，我國行政法采用限權模式，即通過行政法限制政府權力。雖然行政訴訟法和行政復議法部分條文體現了平衡論精神，但行政訴 訟和行政復議制度建立的目的是控制行政權，行政訴訟法和行政復議法是限權法。其它行政法律 規范，如行政監察法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法以及政府信息公開條例等無一不是限制行政權力的法。因此，我國現階段的行政法仍然是限權法。服務型政府建設是我國行政改革的一個方向，除傳統的維護秩序職能外政府還應承擔大量公共服務職能。公共行政的變化要求行政法由控權模式向控權與服務結合模式轉化。我國行政法主要圍繞秩序行政展開，行政法主要集中在維護公共秩序領域，極少涉及公共服務領域。即使是涉及公共服務領域的法律，如鐵路法、公路法等 ，也主要是關于如何維護秩序的規定。在建設服務型政府領域，行政法并無多大作為。

1.2 行政法體系還不完善行政法分為行政組織法、行政行為法和監督行政法三大領域

我國三大領域行政法都存在法律規范不健全和體系不完善的問題先制定行政組織法，后完善行政程序法和司法審查制度，這是西方國家行政法發展的路徑。如美國第一屆國會就通過三項授予行政權力的立法，依據其中兩項立法成立了海關局（ Bureau of Customs ）和退伍軍人管理局（Veterans Admin—istration）。行政組織法相對完善是西方國家行政法的共同特征。我國行政法發展路徑不同，先制定行政訴訟法、行政復議法和國家賠償法，后制定行政處罰法、行政許可法和政府信息公開條例等法律規范，前者屬于行政救濟法的范疇，后者屬于行政行為法或者行政程序法的范疇。也就是，我國先制定行政救濟法，后制定行政行為法和行政程序法。行政組織法未引起足夠重視，行政組織法律規范相當欠缺。行政組織法的欠缺導致了行政組織的不規范，從而增大了對行政行為法和行政救濟法的需求。我國需要制定各種各樣行政行為法和行政程序法，如需要制定行政收費法、行政征收法、行政檢查法、行政程序法等。行政行為法和行政程序法的不健全，也是我國行政法的一大問題。行政監察法、行政訴訟法和行政復議法都可以納入監督行政法的范疇。我國在監督行政法領域有一系列法律。但對行政的監督仍不到位，這說明我國監督行政法律體系存在問題。

1.3 行政訴訟審判難、執行難

行政案件審判難，一方面，由于許多地方政府為了規避法律，凡是有可能被訴的行業，都交由黨委或黨委書記去做，事實上許多行為都是由黨組織作出的，而《行政訴訟法》盡管實現了對政府的法律控制，但卻控制不了黨組織，由于黨不能作“被告”，所以黨的部門往往成了違法行為的“避風港”，正所謂“黨委作報告，政府作被告；書記出點子，鄉長挨板子”；另一方面，行政審判受到的其他方面的壓力也很大，法外干預嚴重，領導作“批示”，走后門，托關系，整個執法環境不盡如人意，“人情案、關系案、金錢案”也很難避免。正是基于上述的壓力，許多法院對行政案件不敢作出撤銷或變更的判決，而大量的借助于不予受理、駁回起訴、強迫撤拆等非正常的方式結案，一種“異化”了的非正式的行政糾紛解決方式正在形成。我國的行政訴訟案件不僅受理難、審理難、判決難。而且執行難、執行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白條”。尤其是判令行政機關返還財物、賠償損失、賠禮道歉、限期履行法定職責的行政案件，難以得到兌現。

2 前景展望——中國行政訴訟法的將來

2.1 行政法理論基礎的重構——從平衡轉向控權

行政法是維護行政權行使的法，還是控制行政權的法，或者是兼有二者的功能？ 平衡論的“平衡”是指行政法在調整社會關系的過程中，應追求行政權與相對人權利、公共利益與個人利益、行政效率與社會公正、行政權的監督控制與法律保障等關系之間的協調與兼顧。平衡論現在已成為我國行政法學的通說。平衡論的提出在我國具有深遠的意義，對我國的行政法制建設起到了重要的推動作用。但隨著社會和經濟的發展，行政權所管轄的范圍越來越大，其自身所呈現出的自我膨脹性日益明顯。行政權越膨脹，對其就越難控制，其被濫用的可能性就越大。在這種情況下，平衡論就顯得有些理想主義色彩了。正如有學者所評價的：“平衡論最為理想，但是只能從整體上把握，并且考慮到行政權的自我保護能力，為維護雙方利益的實質上的平衡，必須以多限制行政權的形式上的不平衡來達到此目的。”平衡論的結果很可能是求平衡而達不到平衡，因為行政權有自我擴張的慣性，在這種慣性的作用下，以平衡論來構造行政法律制度的結果很可能是事與愿違。以控權論來構造行政法律制度，在行政權自我擴張的慣性作用下，很可能也達不到嚴格控制行政權的目的，但卻有可能達到平衡的目的。行政法的控權精神和人權保障精神要求對行政權予以最大限度的控制，尤其是在我國行政權過大而又難以制約的情況下更應如此。因此，我國行政法理論基礎重構應當盡快從注重平衡轉向注重控權。

2.2 行政程序將日益得到重視

行政法的人權保障精神、控權精神、民主精神都呼喚行政程序。現在行政程序日益受到重視并將進一步完善。行政程序能夠規范、制約行政權的行使，增加行政權行使的透明度，避免行政腐敗；能夠提高行政相對人的法律地位，維護行政相對人的合法權益，為行政相對人的合法權益提供堅實保障；能夠提高行政效率，促使行政權合理行使。因此，隨著行政法治建設的發展，行政程序將愈發得到重視。為了使我國的行政程序制度日益完善，制定統一的行政程序法就成為未來行政法治建設的發展方向。

2.3 行政法將更加注重公民的參與

公民民主參與趨勢日益明顯行政法的民主精神要求公民民主參與，主要體現在以下幾個方面：（1）行政法律規范中公民參與性規定增加， 在行政法律規范的制定、修改中公民參與將發揮重要的作用。（2）重要的行政法律、行政法規都規定了聽證制度。（3）清理行政審批權限，將一部分行政權限還給市場主體，將一部分行政權限移交給非營利組織，提高公民、法人和其他組織的法律地位。

2.4 行政法制監督制度將進一步完善和發展行政法的監督精神要求進一步完善行政法制監督制度

行政法制監督制度是指國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關及國家系統外部的個人、組織依法對行政主體即國家公務員、其他行政執法組織和執法人員行使行政職權行為和遵紀守法行為的監督。目前我國行政法制監督制度在制度設計上存在一些不足，推行起來困難重重。現在存在的行政訴訟制度、國家賠償制度、審計制度、行政復議制度、高官問責制度存在很多的不完善的地方，對此，應從以下幾個方面來完善：在行政法制監督領域貫徹控權精神；重新整合行政法制監督主體，形成監督合力，建立強有力的監督主體；擴大行政法制監督對象，將公益事業單位（如高校、醫院等）也納入行政法制監督范圍，從而加大監督力度。

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