對農民工戶籍制度改革的思考

摘 要：中國戶籍制度的問題是由于在戶籍制度上附加了各種各樣的行政的、經濟的、福利的管理行為，人為地制造出了各種差異和不平等、不公平。隨著市場經濟的不斷深入發展，社會上各種資源將重新配制，人口流動在我國已形成規模，改革農村戶籍制度勢在必行。

關鍵詞：農民工；戶籍；教育；改革

1 問題的提出

我國至今仍在生效的唯一的一部關于戶籍法律是1958年出臺的，由全國人大常委會制定的《中華人民共和國戶口登記條例》（下簡稱“戶口登記條例”）。隨后，各省市根據這個“戶口登記條例”結合本地的情況又出臺了若干細則。

應該說，這個“戶口登記條例”在我國建國初期，在糧棉油緊缺，副食供應不足，在共和國經濟困難時期，在計劃經濟時代起到了社會穩定，人民安居樂業的作用。隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，特別是隨著改革開放30年來社會經濟迅猛的發展，我國現行的戶籍管理制度已不適應經濟社會發展的需要，甚至目前已阻礙著社會發展進步，也就是說在我國“戶口登記條例”頒布50多年的今天，已到修改完善的時候了。經濟基礎和上層建筑是一雙相對平衡的矛盾體。我國現行的戶籍制度也是這樣，由最初的平衡到現在的不平衡，特別是我國改革開放30年來的近10年，戶籍制度同廣大勞動人民群眾的矛盾越來越突出，已阻礙著社會的進步，造成了大量的社會不公、不穩定因素。

戶籍制衍生于計劃經濟年代，中國至今仍屬于實行嚴格戶籍制度的少數幾個國家之一。由于中國建國初期學習蘇聯模式的工業化路徑，從1958年《中華人民共和國戶口登記條例》開始，中國人步入了一個漫長的城鄉分割二元體制，目的是限制農村人口流入城市，政府在公社一級建立財政和農業銀行機構，以全額提取農業剩余，并且形成了城鄉分割的二元體制結構來保證這種內向型的資本積累，農業成為重工業所需資本的積累來源。從嚴格控制到半放開歷經了漫漫50年，戶籍制度以及與戶籍制度掛鉤的就業制度、社會保障制度、教育制度、住房制度、轉業安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規定，整體構成了一個利益向城市人口傾斜。這樣一個包括社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系將民工排除于體系之外，使農民工在經濟上、生活上均不穩定， 被排斥在城市主流社會之外。而政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能，戶籍成為打在身上抹不去的烙印，戶籍制度具有時代性，既為我國社會主義迅速發展提供了保障，又阻礙了人口的自由流動，導致城鄉居民的不平等。

2 戶籍問題阻礙了教育公平的實現，造成大量留守兒童的出現

2013年5月9日，全國婦聯發布《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》，截至2010年，我國0-17歲農村留守兒童和城鄉流動兒童已達到9683萬，他們普遍面臨親情缺失、平等教育等多方面問題。其中，有近205.7萬的留守兒童處于獨居狀態，而流動兒童在個別省份也非常集中，北京每10個兒童中就有3個是流動兒童。

2.1 留守兒童：0-5歲兒童5年增757萬

全國婦聯課題組介紹，課題組在2010年全國第六次人口普查數據中抽取126萬人口樣本量進行了分析和推斷，并進行實地調研等方式形成報告，報告中兒童的年齡界定在18歲以下。報告指出，自2005年以來，學齡前留守兒童（0-5歲）規模快速膨脹，達2342萬，在農村留守兒童中占38.37%，比2005年增加了757萬；義務教育階段留守兒童為2948萬，比2005年減少315萬，其中2006年小學（6-11歲）和初中（12-14歲）學齡階段兒童占到32.01%和16.3%；大齡留守兒童（15-17歲）規模達813萬，比2005年減少了199萬。全部農村留守兒童中，男孩占到54.08%，女孩占到45.92%。數據顯示，農村留守兒童集中在四川、河南、安徽、湖南等中西部勞務輸出大省，其中四川、河南的留守兒童規模最大，分別占到全國的11.34%和10.73%。

2.2 205.7萬留守兒童獨居

調查顯示，因為父母多外出打工，三成多留守兒童與祖父母居住在一起，還有10.7%的兒童與其他人一起居住。不過，有3.37%的留守兒童單獨居住。全國婦聯相關負責人表示，盡管這個比例不算很大，但由于農村留守兒童基數大，按照該比例計算的話，單獨居住的孩子達到近205.7萬人，“這些孩子應該給予特別關照。”據介紹，將近20%的務工父母是在兒童1歲前外出，造成留守兒童生活照料、教育、安全保護、親情等多方面出現問題。數據同時顯示，農村留守學齡兒童義務教育狀況總體還算良好，在校比例達到96%以上。不過，母親外出、單獨與父親一起居住的留守兒童，未按規定接受義務教育的比例最高，達到5.12%；父親外出，單獨與母親，或與母親和祖父母一起居住的，未按規定接受義務教育的比例較低，分別為3.13%和3.11%。對此，全國婦聯課題組相關專家表示，此前在對留守兒童的教育中，社會一直在強調母親的責任，“但這次調查表明，父親的責任被忽略了。這是以后應該強調的地方。”

2.3 流動兒童：八成以上為農業戶口

流動兒童，是指隨務工父母到戶籍地以外生活學習半年以上的兒童。目前，全國流動兒童規模達到3581萬，其中農業戶口的流動兒童占到八成以上。其中，學齡前流動兒童（0-5歲）有981萬，義務教育階段流動兒童（6-14歲）為1472萬，大齡流動兒童（15-17歲）規模為1128萬。與2005年相比，我國各年齡段的流動兒童都在快速增加，其中，尤以大齡流動兒童（15-17歲）增加的速度最快，比2005年增加429萬，增幅為61.43%。在性別方面，從流動兒童進入幼兒園直到進入義務教育階段，男孩的比例始終高于女孩，但到15歲接受完義務教育后，流動兒童中女孩的比例提高。“這說明，流動兒童的家長們可能更傾向于攜帶男孩外出務工以便孩子接受教育，而15歲之后則讓女孩進城務工。”相關專家表示，在資源短缺的時候，家長們或更易做出不利于女孩的決定。

人均流動時間3年多。調查顯示，全國31個省區市均有一定數量的流動兒童，但在少數幾個省份高度集中。其中，流動兒童最多的是廣東，占全國12.13%，規模達到434萬。其次是浙江、江蘇省，均超過200萬。而部分地區流動兒童占當地兒童比例很高，如上海市每10個兒童中有4個是流動兒童，北京和浙江每10個兒童中就有3個是流動兒童。同時，多數流動兒童屬于長期流動，平均流動時間為3.74年，7-14歲流動兒童中，更有約1/3的孩子流動時間在6年以上。由于常年流動居住，他們的教育問題亟待解決。據介紹，“有異地高考需求的流動兒童”在個別省份十分集中，其中廣東、北京、上海排在前三位。

戶籍制度是流動兒童入學的制度障礙，農民工子女上學問題本身是現行的戶籍制度及城鄉二元化政策的產物， 同時受現行的學籍管理方式、學校考評制度，以及經濟社會非均衡發展的影響。由于沒有本地戶籍， 故不能隨意進入公辦學校讀書， 高額的贊助費和借讀費將他們擋在公辦教育的門外。在實行“一費制”即限制高收費的條件下（例如今年實施的取消借讀費）， 城市學校往往以規模容納不下、先收本地學生等種種理由少收甚至拒收農民工子女，或者是將借讀費換成別的名目繼續收，否則你只能去別的學校或根本沒有學校可以就讀，也就衍生出形形色色的濫收費行為。顯而易見，這些問題本身并不是人們的觀念問題，而是制度和體制問題。現實生活中，流動人口子女應然層面上的受教育權利卻沒有得到真正的落實，他們在異地求學，法律、條例等規定的權利卻因種種原因而不能充分享受。因此，解決農民工子女的教育必須對現行的體制和制度做重大的調整和改革，為農民工子女上學提供制度保障。

3 戶籍制度改革勢在必行

遷徙自由已經是現代社會中一項基本人權，許多國家憲法以及《世界人權宣言》中第13條都規定“有權自由遷徙”，我國的1954年憲法中也有遷徙自由的規定，但隨著建國后的戶籍制度實施，自由遷徙被嚴格戶籍制所替代。社會主義市場經濟法權要求勞動力的自由遷徙，在憲法修正案中增加允許公民的自由遷徙已經勢在必行，只有憲法對權利加以確認才能導致其在各個部門法中的被細化和完善。

解決留守兒童的教育問題必須打破城鄉二元分布的格局，具體表現為打破戶籍制度的壁壘。隨著戶籍制度改革深入，河南、廣東、寧夏等省區進行戶籍制度改革中發現，率先推動“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統一為“居民戶口”，但一到落實相關政策和附加的社會福利待遇時，差別常常就浮現出來。推進城鄉戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學并不能在短時間完全消除。慶幸的是，從2007年3月29日在北京召開的全國治安管理工作會議上獲悉：我國將大力推進以建立城鄉統一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口性質，實現公民身份平等，比如河北、遼寧等十二個省、自治區、直轄市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，實現了公民身份法律意義上的平等，拆除就業、醫療、住房、教育等制度壁壘， 徹底打破維系多年的城鄉二元經濟體制， 給予農民工及其子女以城市居民待遇，使其在收稅、社會保障， 特別是子女入學等等方面享受優惠政策。這種以逐步實現戶籍制度改革為中心的措施，有利于農村留守兒童問題的根本解決，確保轉化型留守兒童以后能跟隨父母返回繁華城市接受較好的教育。

在教育上，完全實現城鄉一體化，像美國那樣“凡是適齡兒童，不管其父母是公民還是非公民，甚至包括非法居留者，任何學校不得拒絕入學” ，是需要假以時日的，但我們至少要先讓在城市居住一定時間、有固定收入和住所的非本地戶籍人員（即流動人口）享有同等的市民待遇，而上海居住證滿7年可以轉為上海戶口，并取得社保、就學等相關權利，就是在戶籍上邁出的探索性一步。理論上說，達到教育權的完全平等，必須基于這樣一個基本的前提： 即任何學區、任何學校、乃至任何班級，包括教師能力、工作態度、教育活動的種類、質量，以及學校設施、設備等所有教育條件、學習條件都一樣。” 做不到這一點，教育公平難以實現，但是做到這點又是很難實現的。現實圖景是向公平方向不斷趨近，一步一步漸進的完善，不可能完全達到。

當前農民工權益得不到保護，根源在于我國尚未建成完全平等的市場化勞動關系，沒有適應相關的調節機制和配套的制度。應重新設定農民工戶口進入城市的條件和相應的政策，對有留城意愿而又通過多年就業在城市站住腳的農民允許其定居落戶，新的城市規劃不應囿于原有的城市戶籍戶口，應該有規劃地逐步推進適合市場經濟發展同國際城市管理接軌的現代大都市城市管理規劃，吸納農民變為新城市的市民，使他們逐步轉化為城市中的產業工人。

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作者簡介

吳佳琦（1981-），男，佳木斯大學2011級研究生，從事思想政治教育研究。