南京國民政府文官考試制度推行困難的原因

摘 要：南京國民政府在學習西方近代文官制度和借鑒南京臨時政府等文官法的基礎上，推行了文官考試制度。盡管也選拔了一批能力較強的文官，但在推行過程中卻困難重重，文章著重從南京國民政府內部外部兩方面來分析其推行緩慢的原因。

關鍵詞：文官制度；人治傳統；地方實力派；抗戰；內戰

南京國民政府的文官考試制度以1931年第一屆高等考試的舉辦得以確立，到抗戰前夕，為國民政府選拔了一批有較高文化和較強能力的文官。但從南京國民政府文官考試制度的建立、發展及實施情況可以看出，文官考試制度在其政治體制中發揮的作用有限，難以改變國民黨政府中“任人唯親”、“裙帶之風”盛行的惡習，也無力扭轉政府機關行政效率低下的狀況，在推行過程中也遭受到各種阻力。隨著抗日戰爭和國內戰爭爆發，文官考試制度已經有名無實。隨著國民黨政權的滅亡，其文官考試制度的施行也就嘎然而止，告一段落了。

《中國政治制度史》主編白鋼先生說過：“古往今來，無數經驗事實表明，典章制度是一回事，具體執行的情況又是一回事，要想使政治制度的研究更貼近客觀政治實踐的實際、更有價值，就必須加強對政治制度執行情況的研究。”關于政治制度執行的成敗，錢穆先生說過頗具啟發性的話：“關于政治制度，必然得自根自生。縱使有些可以從國外移來，也必然先與其本國傳統，有一番融和媾通，才能真實發生相當作用。否則無生命的政治，無配合的制度，絕然無法長成。換言之，制度必然與人事相配合。”這時的“人事”，指的就是政治實踐和由政治文化決定的人際關系。在此，筆者試從內部因素、外部因素兩方面對南京國民政府文官考試制度的終結原因作一分析。

1 內部因素

1.1 “五權分立”政治理念的內在缺陷

就文官考試制度而言，孫中山構想的“五權分立”政體，旨在以獨立的考試院實行文官考試制度以限制行政院的用人權，從而剔除政府中那些“愚蠢無知”、“道德全無”的人員。“五權分立”雖以西方“三權分立”為范本，但就其實質而言，卻與西方政體的“分權制衡”原則大相徑庭。西方國家的公務員制度是政黨政治民主國家結構的產物，它從中國的科舉制得到啟發，通過考試方式建立高素質的、穩定的、政治中立的公務員隊伍，從而保證國家行政機構的效率和不受政黨進退的影響。

西方國家文官制度的特點有：①法治化。各國都設有統一管理文官的機構，文官只對法律或法定職權負責。各國法律明確規定了文官的法定地位、權力、責任、義務，文官職務常任，無過失不受免職處分。此外，各國法律按一定的標準將所有文官職位進行統一劃分和歸類，并據此作出對特定職位的要求與待遇，這是對文官進行科學、統一管理的基礎。②知識化和專業化。現代西方文官制度要在法律規定的知識、專業、道德和才能的統一標準下，公開考試擇優錄用。文官的任用須經過嚴格的考試，錄用后進行培訓、以確保文官文化素質和專業水平。③講求職業道德。現代文官作為常任的政府工作人員，必須忠于國家，為國家的總體利益服務。因此，各國文官制度幾乎都規定要“政治中立”，不受政黨進退的影響，依法辦事，廉潔奉公，遵守紀律，嚴守機密，不得經商和兼職，保持文官應有的形象等。可見，文官制度體現了資產階級的“機會均等”、“自由競爭”和“在法律面前人人平等”的原則，對維護資產階級的整體利益起到了較大的作用。孫中山的五權理論在形式上對西方民主政治作了若干移植，雖有適應中國國情，民主政治的進步意義，但其核心層面仍為集權的“絕處逢生”空出了一塊自留地，留下了許多漏洞。在五權憲法論中，五權之間雖然存在一定的制約因素，但其核心則是將原來君主制下君主一人的權力分散到五個機關，強調的是五個部門各司其職，各盡其責，既不侵越權限，又能互相幫助。所以，五權的關系更像是國家機構內的職權分工，而沒有“部分參與或支配此行動”的關系，這種關系主要建立在自我約束的基礎上，缺乏相互管束的實際制約機制。

孫中山理想中的文官考試制度正是以西方文官制度為藍本，并加上了無論民意代表還是政務官或事務官，所有官吏均須考試及格方能任用的修正和完善。但南京國民政府所實行的五院制，并未能按照孫中山“五權分立”思想做到權力制衡，而僅僅是職能上的分工，五權統歸黨權，最后統歸領袖一人。在這樣的國家權力結構中，所謂考試權獨立自然成了一句空話。這在實際上就抽掉了孫中山先生文官考試制度設計的基礎，使文官考試制度淪為一黨專政獨裁的人事工具。然而，在他設想的這種政體下，考試院不僅缺乏約束其它各院的實際權力，而且自身的獨立地位亦十分脆弱，因而根本無力起到所謂的“限制”作用。

1.2 文官考試制度自身設計的缺失

考試院以及文官考試制度本身的嚴重缺陷，使其不能真正地選賢任能。考試院在竭力推行考試制度時，卻又不得不向派系政治低頭，不得不限定名額，為私人鉆營、保薦種種關系留下活動空間。同時，文官考試未能擺脫封建思想的嚴重影響，始終充斥著封建復古氣息。在考試過程中，模仿科舉考試時的入闈扃闈方式，這有悖于當時的民主自由潮流。考試內容上，將國文列為第一試重點科目，試題一般出典于四書五經中，許多文題過于古舊呆板，不符合當時的時代發展。如1936年第三屆高等文官考試國文試題是：“德當其位、能當其官、祿當其功議”，很多考生接到試題后，都不知出處。而聘任的典試委員中，不少是舊文人，使封建思想在考試過程中尤占重要地位。

1.3 人治傳統與文官考試制度相悖

新制度主義政治學從本體論角度將制度分為內在制度和外在制度，內在制度包括習慣、習俗、文化等形成的認知網絡，被內化于個體或組織行動中，其特點是實施依靠自律；外在制度包括各種正式規則、各種指令和程序性規則等，其特點是由政治機構自上而下地設計出來。一項理想制度，應該是內在制度和外在制度和諧統一。如果兩種制度互不相容，那么外在制度必然窒礙難行。在中國，自古有人情大于王法這種不好的傳統，人情置于王法之上，就是中國幾千年來奉行的一條基本的“內在制度”。而所謂人情，歸根到底還是私利。中國古代不乏由政治精英精心設計的典章制度，但無論哪朝哪代，都未能逃脫“日久廢弛”的結局，究其根源便是人情大于王法的“內在”制度的潛在作用。無論皇帝、官吏還是百姓，在執法和守法上都會給人情讓步，這便腐蝕了外在制度的規范作用。故而人情大于國法這條內在制度具有“解構”任何外在制度的隱性強力，它是一切腐敗現象的催生劑。南京國民政府的文官考試制度最終走向終結，很大程度上是由于人情大于王法這條內在制度，前文所述考試之外各種途徑任用私人甚至賣官鬻爵等腐敗現象便是很好的說明。不僅如此，權勢人物法外施恩、甚至為情改法的也有例可舉。如身為考試院院長的戴季陶曾為了討好孔祥熙，居然修改《公務員任用法》，為其子孔令侃不經考試任職行方便。

2 外部因素

南京國民政府時期，缺乏文官考試制度發揮實效的社會政治環境。考試制度不可能獨立于政治制度之外，它是政治制度中的一個重要的有機組成部分，是受政治制度決定和制約的。國民政府文官考試是國民黨政權招攬人才的一種手段，它必然受到國民黨專制政治制度的制約并為之服務。國民黨執政時樹立的考試制度難以推行的實質原因，在于當時中國社會的性質同封建社會相比，并未發生什么實質性改變。

2.1 民主政治環境不成熟

南京國民政府執政期間，蔣介石通過各種手段實行國家權力的黨治和軍治，逐步建立起以國民黨一黨專政為主體、以蔣介石個人獨裁為核心的政治體制。南京國民政府是一黨專政的國家結構，官吏只對執政黨效忠，無所謂什么政治中立，而且正因為此，執政黨就會要求官吏在政治上與之保持高度一致，于是就產生了諸如文官考試中“黨義”為必考科目、大量黨務人員不經考試轉入文官隊伍，以及抗戰勝利后“CC”派提出進行“高考”改制，要求實行“黨化高考”等等，這些在民主國家文官考試制度看來不可思議的現象。

文官考試制度所要體現的是規范化、非人格化的理性精神，其本質與民主、法治體制相適應。雖然南京國民政府通過立法規范、強化了文官考試制度，以對行政院的人事安排進行選定和考核，但是國民黨“以黨統政”、“以黨治國”的政治體制安排決定了國民黨必須也有能力控制國民政府的用人。因此，國民黨一方面公布《黨務人員甄審查條例》、《黨務甄審合格人員轉任縣長辦法》等法令法規，為國民黨進入政府創造有力條件，并給予其在作用、晉升等方面的優先權。另一方面，又將一些文官考試錄用人員分配到軍統、中統等特務組織，引導他們為國民黨一黨獨裁服務。

這樣，南京國民政府的文官考試制度染上了濃厚的“黨治”和“人治”色彩，從而破壞了公務員平等競爭的原則，在這種以尊尊親親、血緣和私人感情為基礎的人治體制下，文官考試不可能成為公務員的主要來源，通過私人關系進入仕途仍是最重要的途徑。蔣介石作為國民黨政府的核心人物，尤如封建王朝的君主，站在國民黨政府的頂端。在他之下支撐門面的是國民黨各派系，主要有蔣介石派、汪精衛派、胡漢民派、孫科派等；蔣介石派中又分政學系、CC系、黃埔系等。每一派系的頭子如無任意提拔用人的特殊權力，就根本無法取得派系成員的擁戴。

2.2 地方實力派的嚴重阻礙

南京國民政府時期，中國在形式上是統一的，但地方實力派與蔣介石的矛盾或強或弱地貫穿了國民政府統治的始終。地方實力派表面上屈服于蔣介石，但他們從未放棄任何一次增長自己實力的機會，想方設法抵制中央，時刻防范蔣介石對自身勢力的削弱和侵蝕。文官考試制度的推行，其目的在于中央集中用人權，從而統一全國人事管理，調劑人才，這一制度的推行嚴重侵犯了地方實力派的利益，各地方實力派均將其看作蔣介石集團進行人事浸滲、瓦解地方統治基礎的陰謀，因而采取了堅決抵制的態度，一方面利用封建觀念、組織關系網，對中央分發的人員置之不理，不予任用，使文官考試錄取人員的分發、任用陷于混亂狀態。另一方面，故意擾亂考試程序，使考試制度根本無法在地方得以實行。“第一屆高等考試及格人員分發以后，各機關均不愿他們來做科長、秘書，遇有缺出，照樣任用關系人。”為此，國民政府曾通令中央及各省市政府，“被分發機關對于所分考試及格人員，不得藉故拒絕，違者懲處”。但各機關長官熟視無睹，依然“不問德才，只講關系，考試用人，形同具文”。

2.3 抗日戰爭和國共內戰的相繼爆發

抗戰爆發前的10年中，社會環境相對穩定，文官考試制度雖未能發揮實效，卻也產生了深遠的社會影響，體現了一定的民主氣氛，調動了知識分子的參政熱情。隨著抗戰的爆發，南京國民政府進一步強化了以蔣介石為中心的“融黨于政”的軍事官僚體制，文官考試雖然繼續分區舉行，且規模有所擴大，但對考試及格人員附加了許多政治條件，如赴重慶中央政治學校進行為期數月的訓練，非國民黨員都必須填表入黨等，使得許多知識分子對文官考試的熱情大減。另一方面，戰爭引發了惡性通貨膨脹，政府官員的生活水平急驟下降。1943年，實際工資跌落到1931年1/10，單是養活自己已是十分困難，而國民政府為了將更多的經費投入戰爭，千方百計控制預算，拒絕增加官員工資，迫使許多官員即使是經考試及格入仕的官員不得不走上貪污腐化的道路。這樣，文官考試制度在抗日以后實際上是有名無實，徒有形式罷了。

蔣介石建立起來的國民黨政權，代表大地主、大資產階級利益，對內實行獨裁專政，對外屈服于帝國主義，實行一系列的錯誤政策。指望在這樣的政治基礎上建立起一個“選賢任能”的良好的人事制度是不可能的。文官考試只是在國民黨人事制度中發揮出有限的作用，它是不可能挽回國民黨腐敗統治覆滅的命運的。

參考文獻

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作者簡介

馬廣興（1985.11-），男，河南漯河人，碩士研究生，鄭州科技學院思政部教師，研究方向為中國近現代史。