論城市群府際管理

任志新

摘要：城市群是當(dāng)今城市組團(tuán)式發(fā)展的一個新模式。城市群府際管理是為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)和治理任務(wù)，以問題解決為取向，通過協(xié)商、合作等方式協(xié)調(diào)與管理政府間關(guān)系的一種行政視野。城市群府際管理的目標(biāo)是發(fā)揮城市群的整體效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)公共事務(wù)的有效治理、協(xié)調(diào)城市群內(nèi)府際競爭和沖突。為此城市群府際管理應(yīng)該樹立相互依賴、政府間共贏、平等的理念。城市群內(nèi)府際管理可以通過創(chuàng)新政策法規(guī)、建立跨政府管理組織、構(gòu)建城市群內(nèi)利益整合機(jī)制、實(shí)施以城市群發(fā)展為目標(biāo)的政府績效考核制度來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：城市群；城市群府際管理；公共合作

中圖分類號：F294 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0001-03

現(xiàn)代社會生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來越重要。在當(dāng)代日漸興起跨地域的政府間活動以應(yīng)對公共事務(wù)的擴(kuò)大化現(xiàn)象時就出現(xiàn)了“府際管理”問題。特別是改革開放以來，隨著中國城市群的初步形成，諸多公共管理問題也不斷出現(xiàn)。城市群內(nèi)部府際關(guān)系的協(xié)調(diào)就成為影響城市群發(fā)展和整體效用發(fā)揮的關(guān)鍵問題，因此，探索城市群府際管理很有必要。府際管理是為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)和治理任務(wù)，以問題解決為取向，通過協(xié)商、合作等方式協(xié)調(diào)與管理政府間關(guān)系的一種行政視野。

一、城市群府際管理的目標(biāo)

（一）發(fā)揮城市群的整體效應(yīng)

城市群是先進(jìn)生產(chǎn)力的載體，當(dāng)代一些主要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，為了體現(xiàn)其重要的社會經(jīng)濟(jì)價值，大多聚集在發(fā)達(dá)的城市地區(qū)。“例如法國巴黎城市圈，人口占法國全國的18.9%，GDP占全法國的27%，公司總部占法國全國的38%，科研機(jī)構(gòu)占法國全國的50%，投資額占26%，集中了2300家跨國公司，又是全球國際會議中心”[1]116。與單一城市相比，城市群對地區(qū)和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的帶動作用，法國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦.佩魯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長并非出現(xiàn)在所有地方，它以不同強(qiáng)度首先出現(xiàn)在一些增長點(diǎn)或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴(kuò)散，并對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的最終影響。城市群在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中，可以首先形成區(qū)域增長極，再通過輻射效應(yīng)帶動其他地區(qū)的增長。發(fā)展成熟的城市群可以向外輸出其經(jīng)濟(jì)能量，最終帶動周邊地區(qū)甚至整個國家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。但是，城市群的帶動作用和經(jīng)濟(jì)能量的聚集以及作為先進(jìn)生產(chǎn)力載體的作用，只有在其內(nèi)部的協(xié)同效率達(dá)到最佳狀態(tài)時才能夠明顯地顯示出來。“根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城市群內(nèi)部的協(xié)同作用如果在自然狀態(tài)下，其協(xié)同效率最大值不超過44%”[1]116，要提高城市群的協(xié)同效率，使城市群的整體功能得到最大限度發(fā)揮，需要在城市群內(nèi)建立跨區(qū)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)行使決策、規(guī)劃與管理權(quán)能。當(dāng)前，我國城市群雖已初具規(guī)模，“但是就我國城市群發(fā)展的總體現(xiàn)狀而言，加強(qiáng)其內(nèi)部府際關(guān)系協(xié)調(diào)具有空前的迫切性。在各城市群，盡管內(nèi)部城市間“競合”、“競?cè)凇眲蓊^強(qiáng)勁，但它們普遍陷于各自內(nèi)部府際關(guān)系協(xié)調(diào)不力的困境，各城市群在關(guān)涉利益關(guān)系方面的協(xié)調(diào)并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，城市群府際合作仍然躑躅向前。為此，探索城市群府際管理，有助于我國城市群內(nèi)部的融合與形成城市群的整體效應(yīng)。

（二）實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)公共事務(wù)的有效治理

隨著城市群的建設(shè)，諸多公共事務(wù)需要城市群內(nèi)的政府聯(lián)動處理?！坝捎谖覈谙喈?dāng)長的一段時間內(nèi)實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，各地方政府僅作為中央政府的一級派出機(jī)構(gòu)來執(zhí)行中央的各項(xiàng)政策，而沒有本區(qū)域的地方利益。自政治經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)行分權(quán)制以來，尤其自實(shí)行分稅制以來，地方政府的自主意識不斷增強(qiáng)，地方利益日益突出，使中國各級地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程經(jīng)常采用地方保護(hù)主義、惡性競爭等手段和方式謀得自身的發(fā)展，而不顧及其他地方政府的利益，從而導(dǎo)致中國各級地方政府過度關(guān)注本區(qū)域事務(wù)的同時，忽視了大量的跨區(qū)域公共事務(wù)治理，使跨區(qū)域公共事務(wù)成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的重要因素[2]，這種體制性遺留是影響城市群內(nèi)公共事務(wù)有效治理的障礙，因此，城市群府際管理的目的是實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)公共事務(wù)的有效治理。

（三）協(xié)調(diào)城市群內(nèi)府際競爭和沖突

城市群府際管理的目標(biāo)是協(xié)調(diào)府際競爭與府際關(guān)系的沖突。改革開放以來，“地方政府競爭是當(dāng)代中國府際關(guān)系的重要內(nèi)容”，地方政府在追求地方利益過程中，當(dāng)制度健全時，這種競爭會走向維護(hù)公共利益的方向，當(dāng)制度缺乏時，地方政府有可能無視公共利益，因此地方政府間的競爭存在著機(jī)會主義的可能性。在城市群發(fā)展過程中，需要在資源利用，公共服務(wù)提供和經(jīng)濟(jì)政策方面做到協(xié)調(diào)，如果過度競爭的趨勢得不到協(xié)調(diào)，就有可能演化為政府間利益關(guān)系的沖突，造成城市群發(fā)展的遲滯。我國憲法和地方組織法中關(guān)于區(qū)域府際合作的具體規(guī)定幾乎是空白，沒有法律權(quán)威規(guī)范的地方政府關(guān)系，是造成各地方政府間利益沖突的制度性根源，也嚴(yán)重阻礙了區(qū)域發(fā)展的一體化。特別是涉及跨行政區(qū)的城市群，這種沖突如果不能得到更好地協(xié)調(diào)，城市群的發(fā)展就可能受到影響。因此，城市群府際管理就是要協(xié)調(diào)府際競爭和可能的沖突，在城市群內(nèi)整合府際關(guān)系，使政府間的力量聚合為合力而不是分散的力量，這樣更有利于城市群自身功能的發(fā)揮。當(dāng)然，這種沖突的協(xié)調(diào)還得依靠現(xiàn)有制度的創(chuàng)新和各城市群地方政府的自覺。

二、城市群府際管理的理念

理念是行動的先導(dǎo)。城市群府際管理的有效性取決于府際管理依賴的理念的科學(xué)性與合理性，城市群府際管理選擇和確立什么樣的理念是一個至關(guān)重要的課題。從城市群管理的實(shí)踐看，城市群府際管理理念應(yīng)該是政府間相互依賴與伙伴關(guān)系、共贏。

（一）城市群府際管理以政府間相互依賴與伙伴關(guān)系為理念

政府是一種官僚制組織，是按照縱向的等級層次和橫向的功能結(jié)構(gòu)（通常的形式是部、委等）建立起來的，其縱向結(jié)構(gòu)反映了權(quán)威的模式，而橫向的功能結(jié)構(gòu)則是問題取向的設(shè)置，是社會分工的結(jié)果。這樣的結(jié)構(gòu)功能具有合理性，但是在建設(shè)城市群過程中，出現(xiàn)了跨越官僚制組織界限的問題。例如在以城市群內(nèi)部兩個平等的地級市政府，其下又管轄若干縣區(qū)級政府，有著各自的縱橫向權(quán)威模式，在區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)管理與政務(wù)管理上互不隸屬，但城市群建設(shè)又需要不同權(quán)威體系的合作和協(xié)調(diào)。同樣如果出現(xiàn)不同權(quán)威體系政府之間或內(nèi)部的相互競爭，則可能造成這種權(quán)威體系的分散化，進(jìn)一步造成政府間關(guān)系的碎片化，這對城市群發(fā)展所需要的一致性和合作來說是極為不利的。為此，在城市群內(nèi)部政府間管理方面，我們在目前不能突破官僚制的情況下，需要盡力做到不同權(quán)威體系之間的合作和協(xié)調(diào)，這首先需要從觀念上樹立城市群內(nèi)部政府間相互依賴與伙伴關(guān)系的新理念，從全局性的目標(biāo)出發(fā)，對各個權(quán)威體系的決策提出整合要求，使其政策產(chǎn)出一開始就同整體的目標(biāo)相一致。

（二）城市群府際管理以政府間共贏為理念

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市群內(nèi)政府間關(guān)系不應(yīng)該是零和博弈的關(guān)系，而是相互開放，互通有無、互惠互利的雙贏關(guān)系。首先共贏觀念需要隸屬不同行政區(qū)的政府超越劃地為治的傳統(tǒng)觀念，超越行政區(qū)本位主義。要有整體意識和大局觀，把本行政區(qū)事務(wù)的管理與城市群內(nèi)的管理協(xié)調(diào)起來，通過政府間管理的協(xié)調(diào)消除由于行政壁壘帶來的分割，在政策和管理體制上能夠?qū)崿F(xiàn)對接和一體化，為城市群發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，共贏觀念可以創(chuàng)造政府間的協(xié)同關(guān)系，城市群的發(fā)展應(yīng)該是整體的發(fā)展，只有相互協(xié)同，可以避免單打獨(dú)斗的發(fā)展模式。再次，共贏理念可以創(chuàng)造城市群政府間的伙伴和協(xié)作關(guān)系。在城市群建設(shè)過程中，如果各城市政府間確立共贏理念，可以創(chuàng)造城市群政府間的伙伴和協(xié)作關(guān)系，提升城市群能量。城市群政府間的伙伴與合作關(guān)系不是自然的產(chǎn)物或神的創(chuàng)造，而是在實(shí)踐中的有意識的創(chuàng)造。我國城市群政府在經(jīng)歷了一段時間惡性競爭的“兩敗俱傷”后，已經(jīng)認(rèn)識到合作與協(xié)調(diào)的重要性，這為共贏的思想奠定了一定的社會基礎(chǔ)。

（三）城市群府際管理以政府間平等為理念

城市群府際管理是解決城市群區(qū)域內(nèi)面臨的共同問題的一種群體活動，任何形式的“不平等”行為都可能導(dǎo)致相互協(xié)作的失敗，從而使城市群府際管理難以取得其應(yīng)有效果?！拔覈鞘腥涸诟H關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)模式”[3]，這使得城市群府際關(guān)系管理面臨困難，由于支持我國橫向政府間合作關(guān)系的制度缺失，因此橫向政府間關(guān)系處理大多以地方政府自愿為基礎(chǔ)，在縱向的政府間關(guān)系方面，我國政府間呈現(xiàn)出上級命令下級的等級體系。這樣的政府間關(guān)系還受到“傳統(tǒng)政治文化中嚴(yán)格的等級觀念的影響，在不同行政級別、不同轄區(qū)的地方政府之間，就區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展過程中如何深化合作或解決糾紛等方面常常遭遇轄區(qū)不同、級別不對等的尷尬情況，這種行政級別對等式的合作傳統(tǒng)導(dǎo)致城市群內(nèi)政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的低效率和高成本”[4]。縱觀20世紀(jì)以來大多數(shù)國家地方政府間關(guān)系的特征，其呈現(xiàn)出越來越多的合作化趨向，合作也導(dǎo)致政府間伙伴與平等關(guān)系的產(chǎn)生。因此，城市群府際管理應(yīng)“打破傳統(tǒng)的區(qū)域和層級觀念，建立強(qiáng)調(diào)權(quán)力或資源相互依賴、開放和合作的新地方主義，府際管理意味著管理思維的變革，是一種政府間關(guān)系的新型思維框架，代表著以合作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)多贏府際關(guān)系模型。

三、城市群內(nèi)府際管理的途徑

本質(zhì)上看，城市群的形成與發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的自然產(chǎn)物，其資源、資本等的集聚與擴(kuò)散更多地有賴于市場規(guī)則。但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)世界不是一個交易費(fèi)用為零的世界，即使是在最自由的市場經(jīng)濟(jì)國家也不否認(rèn)政府干預(yù)的必要性，事實(shí)上城市群形成、發(fā)展所必需的一些重要的基礎(chǔ)條件都需要政府去創(chuàng)造。第一，城市群的健康發(fā)展需要政府的綜合規(guī)劃指導(dǎo)，尤其是需要政府對城市群的交通體系、土地利用功能布局和市政相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施要有一個通盤考慮。第二，城市群的發(fā)展需要政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為支撐。第三，與城市群的整體形成和發(fā)展相關(guān)的重大基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)需要通過各城市政府之間的協(xié)調(diào)合作來實(shí)現(xiàn)。最后，城市群在形成過程中出現(xiàn)的諸如局部地區(qū)環(huán)境惡化等種種問題需要政府采取相應(yīng)的對策。因此，城市政府是成為城市群發(fā)展的推動者，還是成為城市群發(fā)展的“絆腳石”，是城市群管理必須正視的關(guān)鍵問題。發(fā)揮政府在城市群管理中的主導(dǎo)作用，是世界各國在推動城市群發(fā)展中得出的共同經(jīng)驗(yàn)。

在國際范圍內(nèi)已經(jīng)存在的具有代表性的城市群基本形成了穩(wěn)固的府際管理模式，對城市群內(nèi)公共事務(wù)形成了有效的管理，在城市群內(nèi)部政府關(guān)系方面實(shí)現(xiàn)了有效整合，城市群的一體化和整體性功能發(fā)揮得很好。因此，對于剛剛起步的中國城市群發(fā)展來講，“如何解決城市群發(fā)展要求與地方政府間關(guān)系不適應(yīng)之間的矛盾，是政府理論尤其是行政管理學(xué)需要研究的現(xiàn)實(shí)課題。從地方政府管理的角度考慮，需要重構(gòu)地方政府間的相互關(guān)系，其基礎(chǔ)是確立地方政府間相互依賴與合作的伙伴關(guān)系，重點(diǎn)是形成一種新的地方府際管理模式，關(guān)鍵是創(chuàng)建地方政府間新的治理機(jī)制”[5]。

（一）創(chuàng)新政策法規(guī)為城市群內(nèi)政府間管理提供制度保障

從國外城市群發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，城市群內(nèi)政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)需要相關(guān)的行政法規(guī)與之配套。地方政府間的關(guān)系是受制于國家行政制度，因此在城市群內(nèi)地方政府間關(guān)系的調(diào)整還需要通過國家層次的政策調(diào)整來予以保障，否則依靠地方政府自身做出的調(diào)整只具有臨時的性質(zhì)，也無最終的法律效力，通過國家層次的制度保障，可以有效規(guī)范地方政府間的關(guān)系，并化解矛盾。當(dāng)前城市群府際管理方面還缺乏明確的制度支持。因此，城市群政府間的協(xié)調(diào)組織可以向中央政府提出建議，對于城市群府際管理涉及的法律制度請求支持，以消除城市群地方政府之間管理的自發(fā)性，通過制度支持使管理獲得穩(wěn)定性。

（二）建立城市群內(nèi)跨政府管理組織

在傳統(tǒng)的組織理論中，認(rèn)為行政的聯(lián)系協(xié)調(diào)是政府組織管理中相當(dāng)重要的一環(huán)。隨著時間的推移，全球化的影響，公共事務(wù)的日益復(fù)雜化和信息技術(shù)的便利性，使單純的組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作已經(jīng)無法有效應(yīng)對多變的社會環(huán)境。于是，組織之間的跨組織性的聯(lián)系協(xié)調(diào)就顯得更加緊迫。目前中國城市群政府間關(guān)系的運(yùn)作中，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的擴(kuò)充沖動，經(jīng)濟(jì)資源流動性的加強(qiáng)，有限資源的過度使用，導(dǎo)致行政區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭越來越激烈，建立城市群政府間管理組織有其必要性。在這方面，我們可以借鑒國外城市群管理的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計城市群政府間管理組織。這種府際管理組織設(shè)計首先應(yīng)該設(shè)立制度化、固定式的組織架構(gòu)；其次，要以特定職能為導(dǎo)向；再次，城市群政府管理組織要有一定的協(xié)調(diào)和管理權(quán)能。通過建立城市群內(nèi)跨政府的管理組織，并賦予其一定的權(quán)能，目的在于打破行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)要素自由流動的阻隔，消除行政權(quán)力對市場機(jī)制的不當(dāng)干預(yù)而產(chǎn)生的行政壁壘和歧視性政策。通過行政權(quán)協(xié)調(diào)來改變原有的城市群內(nèi)地方政府間的行政權(quán)力絕對化分割配置狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在區(qū)域?qū)用嫔系脑倥渲茫瑥亩鴮?shí)現(xiàn)資源在整個區(qū)域的優(yōu)化配置，為推動城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境保障。

（三）構(gòu)建城市群內(nèi)利益整合機(jī)制

城市群最終實(shí)現(xiàn)功能區(qū)分合理，分工明確，達(dá)到一體化發(fā)展，不僅僅是市場的結(jié)果，還需要政府的合理規(guī)劃。在中國由于政府在推動經(jīng)濟(jì)和市場發(fā)展過程中具有舉足輕重的作用，所以很多經(jīng)濟(jì)問題不能用單純的市場手段去解決，還需要政府的規(guī)劃。對于中原城市群的發(fā)展來講，如果沒有相關(guān)的九個地級市政府的密切配合，中原城市群建設(shè)的目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)。地方政府配合需要解決各個城市的利益訴求以及政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治訴求。“利益補(bǔ)償”就是在地方短期利益與區(qū)域長期利益不一致時，為長遠(yuǎn)的利益而放棄眼前利益，對于這樣的情況予以補(bǔ)償?？梢越⒊鞘腥汗餐l(fā)展基金制度，為扶持落后城市發(fā)展、區(qū)域共享的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供資金。當(dāng)然，在這一機(jī)制中，起協(xié)調(diào)作用的應(yīng)該是城市群管理組織或者省政府。

（四）實(shí)施以城市群發(fā)展為目標(biāo)的政府績效考核制度

我國當(dāng)前實(shí)行的地方政府官員績效考核制度主要以地方官員在任期間對推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長率為主，這種績效考核辦法對地方官員政績的評價與考核過分強(qiáng)調(diào)與所轄地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績進(jìn)行直接掛鉤，而這種業(yè)績又主要以上了多少項(xiàng)目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長速度多少等指標(biāo)來進(jìn)行簡單量化和比較。這樣的績效考核制度，必然導(dǎo)致各行政區(qū)首腦或部門干部強(qiáng)化資源配置本地化和保護(hù)本地市場，為了自身利益的最大化而忽視全局利益，從而導(dǎo)致地方政府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，地方保護(hù)主義和地方市場分割盛行。地方政府官員績效考核制度也是造成城市群發(fā)展過程中一體化程度差的原因，因此在城市群建設(shè)過程中，要協(xié)調(diào)好各城市政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)府際有效管理，可以在政府官員考核制度方面實(shí)行以城市群發(fā)展目標(biāo)落實(shí)為主的考核方式。

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