社會管理創新視角下的反恐體系構建

楊劍

摘要：社會管理創新對于我國的反恐實踐具有很強的實踐指導意義。擬通過對社會管理創新的分析，探討社會管理創新視角下反恐體系的構建問題。社會管理創新視角下的反恐體系構建包含以下三個方面的內容：第一個層次的反恐體系是由公安、國安、反恐特種部隊組成，并由中央統一組織協調的專業快速反恐力量。第二個層次是中外聯合反恐力量。第三個層次的反恐體系就是構建以社區基層組織為核心的基層反恐社會預防與治理恢復體系。

關鍵詞：社會管理創新；反恐體系；構建

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0039-02

一、社會管理創新與反恐概述

（一）社會管理創新及其本質要求

2004年6月黨的十六屆四中全會提出要加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新，2007年黨的十七大報告提出要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。2012年黨的十八大報告提出要加強和創新社會管理，完善立體化社會治安防控體系，完善國家安全戰略和工作機制。

社會管理創新主要體現在管理主體以及管理方式上的創新。主體上的創新主要體現在社會管理主體的多元化上，使各種社會主體參與社會管理的過程，與政府分享對社會管理權力。方式上的創新就是要對我國目前的社會管理方式進行變革，研究運用新方式、新機制、新理念來解決目前社會管理中存在的問題。

社會管理創新是基于社會轉型時期各種矛盾凸顯和社會問題多發這樣一個背景而提出的。其目的在于建設服務型政府，從傳統的“統治”向現代“治理”進行轉變，以回應群眾利益訴求，化解社會轉型過程中出現的矛盾。在手段上，社會管理創新主要強調政府的合理定位。比如加強社會服務職能和管理能力，支持社會組織、人民團體的建設，使人民群眾能夠廣泛參與社會生活，充分實現群眾自治；大力加強基層社會組織建設，建立由政府、社會組織、基層組織構成的三位一體的社會矛盾化解與協調機制；強化流動人口管理，盡快將網絡等新媒體納入法治化軌道。

（二）社會管理創新對于反恐工作的重要意義

在社會管理創新的大背景下，作為社會公共安全體系建設重要一環的反恐工作必須充分貫徹社會管理創新的基本精神。這一精神的貫徹，不僅有利于反恐工作的開展，更從根本上成為消除恐怖主義威脅的必由之路。

1.對恐怖主義犯罪的事前預防作用。對于恐怖主義犯罪而言，社會管理的一個重要作用就在于事前預防。社會管理創新對恐怖主義犯罪的事前預防作用的實現在于通過對犯罪的社會干預，最大限度地減少此類犯罪的發生。恐怖主義犯罪是一種典型的社會越軌行為，從失范理論的角度來看：社會越軌行為是社會結構的某些緊張狀態造成的。社會的平衡狀態的保持關鍵在于社會成員對于社會主流價值的一種認同或者通過現有的社會規則能夠實現社會成員的正當利益訴求的時候，社會就處于平衡狀態，反之，社會成員否定社會主流價值或者不能通過現有的社會規則達到自我的利益訴求時，就會發生社會越軌行為。因此預防社會越軌行為就應當積極保持社會的平衡狀態，這與社會管理創新的目標是一致的。社會管理創新對于社會平衡的積極作用主要表現在：通過創新社會管理的方式方法完善社會成員正當利益訴求的表達機制，使社會成員正當利益訴求的表達渠道能夠暢通無阻。并且通過社會管理的過程中體現的公平、自由、法治等價值理念來實現社會成員對社會主流價值的認同。

社會管理創新對于恐怖主義犯罪的事前預防作用主要體現在：通過不斷改善民生，建設服務型的政府，使人們接受和認同現存社會制度，防止人們通過制度化渠道之外的手段與方式去實現目標或完全摒棄現行社會目標體系。從而從源頭上防止恐怖主義的產生與蔓延。社會管理創新下反恐工作的一個重要內容就是通過建立公平、高效的矛盾化解與糾紛處理機制，特別是民族矛盾的化解與糾紛處理機制，化解社會矛盾和民族矛盾。同時也在一定基礎上鞏固反恐斗爭的群眾基礎。社會管理的預防作用是基礎性的作用，是反恐事中處置與事后恢復的前提和基礎。只有發揮好社會管理的預防功能才能夠防患未然。社會管理創新對恐怖主義犯罪的事前預防還體現在通過創新對人（如對流動人口的管理）、物、組織及情報信息等的管理，彌補政府管理的漏洞，并且為預防恐怖主義犯罪提供基礎性的情報支持。

2.在恐怖主義犯罪事中處置中的作用。社會管理對恐怖主義犯罪事中處置的作用主要表現在通過建立責權分明、集中高效的反恐組織體系，明確反恐工作的領導主體、參與主體、責任主體，建立起符合我國實際的反恐管理機制，提高應對、打擊恐怖主義犯罪的效率。特別是要充分發揮社會在預防、處置恐怖主義犯罪中的作用。利用管理性的方法與懲罰性的方法相結合，剛柔并濟、區別對待，從而達到瓦解恐怖分子，及時、高效地打擊恐怖主義犯罪的目標。

3.對于恐怖主義犯罪事后恢復的作用。事后恢復在某種意義上甚至比打擊恐怖分子更重要。因為恐怖主義犯罪人如果得不到矯正，刑滿釋放后很可能再犯，并且犯罪手法會變得更高明。被害人如果得不到社會的安撫、救治就會激化矛盾，自主的采取報復性的措施，從而導致社會的失序。

社會管理創新對恐怖主義的事后恢復作用主要表現在恐怖主義犯罪發生后通過啟動專門的恢復機制對犯罪人的矯正、對被害人的身心的治療以及社會整體正常秩序的恢復。恐怖主義犯罪的事后恢復往往是一個無形的、長期的過程，不能起到立竿見影的效果，這就不僅需要國家的支持，更需要社會的參與。通過社會管理創新，動員社會的力量參與對恐怖主義犯罪的事后恢復，采取政治的、經濟的、社會的、文化的綜合手段，將事后恢復寓于平時的社會管理過程中。依托社區矯正體系對恐怖主義犯罪人進行社區矯正，同時開展對被害人的救治、安撫工作。充分調動社會力量來參與上述工作，并保持事后恢復工作的持續性、全面性。

二、社會管理創新視角下反恐體系的構建

（一）反恐實踐應當構建的三大反恐體系

隨著我國經濟的發展，國際地位的提高，我國海內外利益受到的各種恐怖主義的威脅度必然會上升，然而目前我國在保護國外僑民、工人及財產方面沒有專門的處理機制，特別是沒有法律層面的相關規定和依據。一旦發生我國國民被綁架、殺害或其他恐怖行為，往往是我國駐該國使領館出面請求事發國政府解救。這樣就需要做大量的外交工作，缺乏效率，與反恐及時迅速的要求不相適應。同時國外敵對勢力、國內分裂勢力與恐怖主義勢力相互勾結，加緊進行各種敵對破壞和恐怖活動。面對一系列的問題，應當以制訂《反恐法》為契機，構建符合我國國情的反恐體系。

第一個層次的反恐體系是針對國內“三股勢力”的恐怖破壞活動而建立的由公安、國安、反恐特種部隊組成，并由中央統一組織協調的專業快速反恐力量體系。第二個層次是中外聯合反恐力量體系，或者是我國參與的國際性的反恐力量與組織，如上海合作組織等。第三個層次的反恐體系就是構建以社會、民間力量、社區基層組織為核心的基層反恐社會預防與治理恢復體系。

關于第一個層次的反恐體系，即國家主導的專門反恐力量應當集中專門力量以治安巡邏、直接抓捕、擊斃恐怖分子以及人質解救、排爆等為目標，承擔恐怖犯罪事中處置的角色。這個層面的反恐體系應當優化反恐手段，以情報為先導，通過反恐特種部隊、無人機攻擊等多種手段打擊恐怖勢力，形成情報與特種作戰相結合的一體化反恐方式。這種方式的典型戰例就是2011年5月1日，本·拉登在巴基斯坦被美軍“海豹突擊隊”擊斃。美國總統奧巴馬稱之為反恐歷史的重大里程碑和情報工作的重大勝利。

第二個層次的反恐體系是以中外聯合反恐力量為中堅的反恐體系。這個層次的反恐體系主要針對國外恐怖勢力，以保護我國海外國民的人身安全以及我國海外戰略利益為目標。通過國際合作與協商打擊恐怖勢力。

第三個層次的反恐體系是以社區基層組織為依托，在政府反恐體系之外的社會反恐體系。社會反恐體系作為一種無形的反恐力量主要在恐怖主義的事前預防、民族矛盾的化解、可疑情況的及時上報以及對于恐怖主義犯罪人的社區矯正等方面為反恐提供最基本、最重要的群眾力量。

隨著市場經濟的發展，原有的以“單位”為基礎的城市基層社會管理體制被打破，越來越多的群體匯集到城鄉社區，越來越多的社會管理與公共服務事項沉淀到城鄉社區，城鄉社區日益成為社會建設的著力點。應當大力加強城鄉社區的建設，使其能夠迅速地發展壯大，能夠承擔起社區管理的基本任務，發揮群眾自治的優勢，為反恐提供最基本、最重要的群眾力量。反恐斗爭是一項巨大而又復雜的工作，大量的基礎性的工作交由社會組織去完成有利于節約政府的反恐成本與縮小反恐戰線，讓政府能夠集中精銳力量打擊恐怖主義的直接威脅。要通過立法的形式構建社會反恐體系，使社會反恐有法可依。

（二）三大反恐體系的相互關系

反恐三大體系是相輔相成、缺一不可的，其中第一、二個體系屬于國家層面的反恐體系，國家層面的分為國內、國外兩個方面。社會層面的反恐是政府層面反恐體系運行的社會基礎。只有把社會反恐體系建設、運行好了，才能提高國家反恐體系的效率，從根本上消除恐怖主義的隱患。而國家層面的反恐體系是整個反恐體系的主導，直接負責恐怖主義犯罪的打擊和處罰。只有發揮好每一個體系的效用，才能實現反恐的高效，適應我國目前面臨的日益復雜的國際國內形勢的需要。使恐怖勢力無論是國內還是在國外，無論是公開的、還是隱蔽的恐怖活動都能及時地預防、打擊、治理。實現預防、打擊、恢復的一體化，做到對恐怖主義犯罪標本兼治。

三大反恐體系之間還應當是相互協調、相互配合的。比如在社會反恐體系承擔事前預防的工作中發現了恐怖主義犯罪的重要線索，此時國家層面的專業快速反恐處置體系能否及時有效地發揮作用，事關整個反恐的成敗。以新疆巴楚事件為例，①如果在事前聯防人員發現恐怖分子的犯罪預備活動的情況下，能夠有最快速的反恐處置力量，那么不僅僅能夠防止不必要的人員傷亡，還能迅速有效地完成對恐怖分子的抓捕。