我國證券市場監管的問題及其完善

王浩

摘要：證券市場監管是證券市場有序運行的重要保障，我國的證券監管伴隨著我國證券市場的產生發展而不斷發展演變，經歷了萌芽期、探索期、快速發展期三個階段，形成了目前全國集中統一的證券監管體制。但現有的監管體制中還存在著部分環節存在缺陷、法律制度滯后、行政干預過多、自律功能未充分發揮等問題，需要通過不斷轉變監管理念，健全法律制度，明確監管目的和范圍，規范完善政府監管手段，加強證券監管自律等途徑，健全我國證券市場監管體系，以保證證券監管職能的充分發揮，促進證券市場健康平穩運行。

關鍵詞：證券市場；監管；完善

中圖分類號：D922 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0076-02

一、我國證券市場監管的發展歷程

證券市場監管又稱證券監管，是監管主體通過行政、經濟、法律等手段，嚴格規制證券市場主體及證券發行、上市、交易等活動，從而糾正市場失靈導致的證券產品和證券服務價格扭曲以及由此引起的資本配置效率下降，提高證券市場透明度，維護市場秩序，保護投資者合法權益和公共利益所采取的所有活動和過程。證券監管是一個國家宏觀經濟監督體系的重要組成部分，對保證和促進證券市場健康有序發展具有重要的意義和作用。證券監管一般由民間自律和政府監管兩部分組成。民間自律監管同非官方的機構根據機構成員普遍認可的行為準則對行業內部的行為自我約束和管理而政府監管是指政府機構對證券市場主體及市場活動的管理與監督。縱觀我國證券監管的發展歷程，可將其分為三個發展階段。

第一階段是20世紀80年代中期至90年代初期，這是我國證券監管的初始萌芽階段。1990年、1991年上海、深圳證券交易所相繼設立，兩地部分股份有限公司進行股票公開發行和上市交易試點。1992年少數上海、深圳以外的股份公司到兩家交易所上市。這一階段證券市場的監管主要由中國人民銀行金融管理司負責，國家經濟體制改革委員會等其他政府機構參與管理，主要進行宏觀層面的協調與指導。上海、深圳的地方政府則是證券監管的直接主體，兩地政府分別建立起地方的證券監管機構，制定了一些關于股份有限公司證券交易的地方性法規，我國以地方監管為主的證券監管體制初步建立，但始終處于落實于證券市場規模發展的狀態。

第二階段是1992年10月至1998年8月，這是我國證券監管的探索階段。在總結滬深兩地區域性證券市場試點及地方監管模式的經驗教訓的基礎上，國務院決定在全國范圍內開展股票發行和上市試點，證券市場由區域性市場逐步轉變為全國性市場。1992年10月，國務院決定設立證券委員會和中國證券監督管理委員會，承擔對全國證券市場統一監督管理的職責，標志著全國性證券監管機構的正式設立。同時，經證監會授權，部分省（市）成立了專門的證券監管機構，在證監會授權的范圍內履行相應監管職能。我國以證券委、各部委、地方政府等主體共同參與證券監管為特征的多部門證券監管組織系統初步建立。在此階段，我國的證券市場在探索中發展，市場監管體系發育仍不成熟，監管效率也不高。

第三階段是1998年8月至今，這是我國證券監管的快速發展階段。1998年國務院證券委員會被撤銷，其與中國人民銀行的證券監管職能歸入中國證監會。同年8月，國務院批準《證券監管機構體制改革方案》，決定中國證監會為全國證券期貨市場的主管部門，按照國務院授權，依法對全國證券、期貨業進行集中統一監管。并在中心城市設立9個證監會派出機構—證券監管辦公室，對其實行垂直領導。1999年7月1日《中華人民共和國證券法》正式實施，標志著我國“中央一地方一基層”三位一體的集中統一的證券監管體制基本建立。2000年8月，全國證券工作會議在北京召開，此次會議再次明確了證監會派出機構的監管職責，全國集中統一的證券監管體制趨于完善。

二、我國證券市場監管的主要問題

我國集中統一型證券監管體系剛剛建立并處于初始運行階段，在對證券市場具體監管管理中，在監管體系、監管環節、法律制度、監管手段等方面仍然存在著問題和不足，證券監管體系仍需不斷健全。

1.部分監管環節存在缺陷。從我國現在的證券監管體制來看，部分環節存在著明顯的缺陷。其一，股票發行定價監管存在缺陷，導致出現新股發行市盈率過高情形的出現，抬高了二級市場平均市盈率和股價的依據與原動力，加大了二級市場的風險。其二，市場退出監管不力。目前，我國證券市場的ST和PT制度，僅為對上市公司的一種警示，沒有真正意義上的對市場退出的監管，導致一些本該退市的虧損上市公司通過資產重組和更名又重新在交易所掛牌，給股市的規范化運行帶來了一系列嚴重后果。其三，上市公司遴選監管缺位，使得一些地方將上市看作是獲得了一個可永久融資的渠道，只重視股票的融資功能，忽視公司上市后的運行機制轉換、經營業績提高和社會監督。

2.證券監管法律制度滯后。證券市場正常運行，要依靠法律來協調各種市場主體的利益關系。從我國現在的證券監管法律體系來看，盡管證券監管法律制度在立法層面包括法律、行政法規、部委規章三個層級，但每個居于較低層級的法律法規都是上一層級法律法規的具體和補充，立法滯后、法律規定空白的問題仍然存在。并且現有法律法規之間銜接性差，如《證券法》與《公司法》之間不銜接；《刑法》、《行政訴訟法》對于《證券法》規定的法律責任，也未做出相應的補充規定；對民事賠償也僅有原則規定，操作性不強；與行政權相配套的市場監、檢查、處罰等職權等未能真正實現。以上問題直接導致證券市場內部協調差，監管手段不足，出現有法不依、執法不力、違法不究的現象，影響了監管的效果。

3.監管手段行政干預過多。從我國現有證券監管的手段來看，主要通過政府行政命令的方式實現對證券市場的監管，行政干預過多，主要表現在：第一，以審批制代替市場機制。證券發行制度中仍離不開證監會對于發行股票的屯批，屯批成為市場運行的重要環節并代替了市場選擇。第二，監管行為短期性，政策短時性。市場的經常性變動造成了政府監管行為和政策短期性，使得行政屯批扭曲了市場供求的實際情況，扭曲了金融資源配置的市場機制，同時也削弱了政策的權威性和可信性。第三，監管手段過于剛性，偏向“政策化”。我國股票市場帶有濃郁的行政色彩，被稱為“政策市”、“消息市”，導致投資者的非理性預期，使得股票優劣難分，導致了投資行為的短期化和投機化，投資者合法權益得不到有效保護。

4.證券自律功能未充分發揮。自律監管的特定功能，就如有的外國學者所言，通過權威而不是市場的政治經濟制度的組織，在某些方面是臃腫笨拙的，就像一只僅有拇指而無其他手指的手，盡管那拇指粗大有力，但是目前我國證券業的自律監管體系不健全，難以發揮其應有的職能作用。主要表現為：第一，自律組織不健全，會員發展速度極為緩慢。第二，自律管理混亂，各自律主體在實際運行中彼此獨立，各有會員又相互交叉，形不成自上而下的統一體系，難以協調工作。第三，缺少獨立性。現有的自律組織大多屬于官辦機構，機構負責人多由政府機構負責人兼任，無法獨立發揮監管職能。第四，機構形同虛設。例如，中國證券業協會成立近至今僅召開過一次會員大會，除個別組織一、兩次學術會議、業務培訓、編寫業務手冊和簡報外，還沒有負擔起更主要的職責。

三、完善我國證券監管的相關對策

1.轉變監管理念，完善監管體系。證券監管部門應當在堅持“法制、監管、自律、規范”八字方針的基礎上，鼓勵和強化市場機制的作用，盡可能用市場手段解決市場失靈的問題。要創造條件，逐步取消各種有可能降低資本流動性和運作效率的人為制度性障礙。要完善集中統一的證券監管組織系統，進一步明確證監會的性質，建立完善系統自上而下的縱向監管體系，在一些證券市場較發達，監管任務較重省份的大區證管辦轄內的若干中心城市設立若干直屬監管處。從根本上擺脫地方政府對證券監管的行政干預，形成直接受證監會領導，獨立行使監管權力的管理體系。建立監管機構與地方政府間穩定的信息溝通機制和協調配合的工作機制，從而最大限度地消除“證券監管部門管不了，地方政府管不著”的現象。

2.健全法律法規體系，實現監管法治化。作為市場經濟最前沿的證券市場，把“依法治市”作為自身發展的基本方略。一方面，要進一步健全法制，確立以《證券法》為基礎的證券法律主體層次，確立《證券法》在證券法律體系中的“憲法”地位；在《證券法》基礎上形成各個部門法規的輔助系統，并依據《證券法》基本原則，調整現有的法律體系、制定新的證券部門法，形成有關證券發行、交易、服務等一系列的具體法律法規。建立以證券自律組織制定自律性規章制度為主的自律制度系統。同時還要做到“有法必依，執法必嚴，加大運用刑事制裁手段，加強對違法者的處罰力度，提高違法成本，使股市在良好的法律環境中，在間接調控引導或較少人為干預的情況下協調運行。

3.明確監管目的和范圍，規范完善政府監管手段。在證券監管中應當明確，證券監管目的是保證市場的公正性和公平性，提高經濟運行效率，監管的范圍和對象主要是市場秩序和運行環境。因此，作為監管部門不應該直接介入市場，過度介入市場，監管部門盡可能只做規則的制定者和裁決者，否則監管就會失去公正性。在監管手段上，要規范和完善政府行為，采用經濟、法律、行政等綜合手段，盡量減少行政監管手段。利用市場配置資源的力量進行監管，順應市場規律而非逆勢監管，如此才能減少市場的系統性風險。此外，還要把握好監管尺度，既要防止監管過度，又要防止監管不足。監管主體要認真考慮監督的范圍和力度，又要考慮不予干預的各種情形，做到有所為，有所不為，既能減少證券市場動作風險，維護市場穩定和投資者利益，又不抑制證券公司的創新積極性。

4.完善證券監管自律系統，增強市場監管有效性。我國證券業的高效、健全發展，沒有政府監管絕對不行，僅僅依靠政府監管很難行；沒有自律監管不行，僅僅依靠自律絕對不行。依照《證券法》規定，證券行業協會和上市公司協會的法律性質是證券業和上市公司的自律性組織。完善證券監管自律系統，首先應當在保留對協會的監督權的前提下，減少證監會對兩個協會具體活動的干預，給予自律組織充分一線監管權和自治空間。其次需要建立和完善證券交易所的發現系統、調查系統、處理系統、報告與公告系統，強化兩個協會的監管權力。再次需要建立證券從業人員自律與證券業協會自律系統。賦予自律機構制定行業規則、監管市場、約束證券經營機構及從業人員行為的權力，使券商在自律機構和證券監管部門的雙重規范下運作，彌補政府管理功能的不足，增強市場監管的有效性。

除以上四點外，還需要不斷完善證監會的公示制度，定期公布有關監管信息，使監管內容公開化，增強監管的透明度。理順監管體制，加強與政府及其有關部門如公安、工商、法院、檢察院等部門的協調與配合，形成查處證券違法犯罪活動的合力。健全外部監管機制，啟動民事賠償機制，建立證券業保險機制。通過這些措施，保證證券市場的健康平穩運行。