新中國四部憲法中經濟類條款的比較分析

張娜娜

摘要：就憲法中是否應該規定經濟制度或經濟政策的問題，學界持肯定與否定兩種直接對立的觀點。在我國，自1931年的《中華民國訓政時期約法》開始，經濟制度與經濟政策類條款開始被明確寫入憲法。新中國成立后制定的四部憲法承襲了這一傳統，它們均對各自所屬時期的國家基本經濟制度或經濟政策做了如實的反映。雖數量不同，內容有異，但透過經濟類條文在四部憲法文本中的變遷歷程，我們能夠管窺新中國經濟社會發展的歷程。

關鍵詞：經濟類條款；五四憲法；七五憲法；七八憲法；八二憲法

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0124-02

本文所稱的經濟類條款是學者所稱的憲法文本中所謂經濟制度類條款或經濟政策類條款的統稱。研讀既有文獻，學者在對這些條文進行分析與論述時或將其稱為經濟制度類條款，或將其稱為經濟政策類條款，而《現代漢語詞典》對“制度”一詞的解釋是：（1）要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，（2）在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系；對“政策”一詞的解釋是：國家或政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則[1]。很顯然，從文義上來看，盡管制度與政策這兩個詞匯在某些特定的場合下是相通的，但它們的區別也是顯而易見的，因此，為免歧義，也為了行文的方便，本文將經濟制度類條款與經濟政策類條款統稱為經濟類條款，它包括生產資料的所有制、分配制度與原則、經濟形態、經濟結構、自然資源、土地制度、企業制度、財政、稅收、金融等所有涉及國民經濟的相關條文。

一、憲法規范中是否應當包含經濟類條款

目前，就憲法中是否應該涵蓋經濟制度或經濟政策的問題，學界一直爭論不休，主要存在著以下兩種直接對立的觀點：

（一）經濟類條款保留說

以桂宇石、秦前紅教授為代表的學者堅持認為憲法應該對經濟制度或經濟政策做出明確而具體的規定，應當將其保留。秦前紅教授曾這樣論述道：“憲法與經濟制度和經濟政策的規定密不可分，國家權力配置和人權的內容也與經濟政策和經濟制度的規定密切相關。憲法文本明顯規定的或者隱含著的對經濟制度和經濟政策的規定決定著憲法的本質，即是社會主義的還是資本主義的憲法、是自由民主的還是全權主義的憲法。當代憲法普遍支持對以個人為動力的市場競爭加上國家干預的綜合，這不僅體現在很多國家的憲法文本對經濟政策的明確規定，也體現在當代憲政結構中行政權的全面擴張，以及世界各國對以加強國家對社會財富的再分配為基礎的社會性權利的普遍承認”[2]。

持該種觀點的學者的理論依據主要為：一是，從憲法的性質來看。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，其內容涵蓋一國最根本、最重要的制度、政策，經濟制度作為現代國家最為重要的制度之一理應包括其中。二是，從馬克思歷史唯物主義的思想——經濟基礎決定上層建筑來看。一定社會的生產關系總和是該社會上層建筑賴以存在的根源，它決定著上層建筑的性質、產生和變革。由此，經濟對于一個國家來說是不容忽視的，在憲法中規定經濟類條款也就刻不容緩。三是，從人權保障的角度來看。經濟權利是人權的重要組成部分，需要通過經濟制度得以實現，因此，憲法對經濟類條款的規定從另一個角度也是對公民經濟權利的有效保障。最后，從早期的資產階級憲法——早期立憲國家的典范美國憲法來看，美國建國之初最主要的呼聲就是對自由放任的資產階級生產方式的保護，在自由主義思想的指導下，其憲法通過橫向權利和縱向權力的有效配置來充分實現對自由放任生產方式的有效保護，由此一來，美國憲法本身也是以經濟政策做支撐的，只是隱含在其文本之中。美國著名歷史學家查爾斯·A·比爾德在其著述《美國憲法的經濟觀》中也證明，美國憲法依然是一部經濟文獻。

（二）經濟類條款消除說

與上述觀點相對立的則是，經濟制度或經濟政策不是憲法應該涉及的議題，應當消除憲法文本中的經濟類條款。持此種該觀點的學者不乏其人，如蔡定劍教授、張千帆教授。其理論依據主要有以下幾個方面：

第一，憲政的核心要義在于限制國家公權力的恣意行使，保護公民權利，而憲法的文本也就相應地以國家機關的設置及其權力配置以及公民的基本權利義務為主要內容。蔡定劍教授明確了這一依據：“如果說憲法只規定一項內容，那就是規定政府權力的范圍，國家機關的設立、組織及其職權，以及各國家機關之間的關系。如果憲法要規定兩項內容，那就是規定公民享有的基本權利。如果憲法還要規定第三項內容，那就是要規定怎么保障憲法實施，憲法實施的途徑和程序”[3]。

第二，憲法不是政治綱領的宣言書，過多的經濟類條款會增強憲法的政策性，使憲法喪失其應有的規范性和法律性，從而也就助增了其“束之高閣”的態勢。憲法作為“法”應該是可實施的，而較多的國家經濟政策、經濟制度的條款往往具有抽象性和不可操作性。除此之外，這些條款的表述往往較模糊、具有模棱兩可性。

第三，介于時代的快速發展，憲法中的經濟類條款相對容易過時，為了順應社會的發展就不得不對其加以修正，頻繁地修憲必然會削弱憲法的權威性和穩定性。事實證明，對我國現行憲法的四次修正，絕大多數修正案是針對總綱中的經濟類條款。

二、經濟類條款在中國歷代憲法文本中的沿革

1908年滿清政權的《欽定憲法大綱》為中國歷史上的第一個憲法性文件，但是其中并未對經濟政策或經濟制度有所規定。此后的《重大信條十九條》、1911年《中華民國臨時約法》、1914年的《中華民國約法》以及1923年的《中華民國憲法》中均沒有關于經濟制度或經濟政策的規定。直至1931年的《中華民國訓政時期約法》，經濟制度與經濟政策才開始堂而皇之地進入憲法。《中華民國訓政時期約法》第四章“國計民生”中，對國家的經濟政策做了許多具體的規定，為國家直接興辦企業與干預經濟鋪平了法律的道路。此后，在1936年制定的《中華民國憲法草案》又對“國民經濟”正式做了專章規定，其第6章明確規定“中華民國之經濟制度，應以民主主義為基礎，以謀國民生計之均足”。繼接《中華民國憲法草案》，《中華民國憲法》（1946年）中仍在第6章對“基本國策”做了明文規定，其中對經濟制度與經濟政策以專節做了規定（第3節“國民經濟”）。1949年通過的被認為是起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》也辟有專章用大量篇幅規定經濟問題，而該章則直接被寫成“經濟政策”（第4章）。

新中國成立以后先后制定的四部憲法承襲了以往的做法，四個憲法文本皆有經濟類條款，而不同于《中華民國訓政時期約法》（1931年）和《中華民國憲法草案》（1936年）以及《中華民國憲法》（1946年）還有《共同綱領》（1949年）中以專門章節規定經濟制度與經濟政策的做法，新中國自“五四憲法”以來的四部憲法都是將經濟政策與經濟制度規定在憲法文本的第1章（總綱）中。

三、新中國四部憲法中經濟類條款

筆者對新中國成立以來先后制定的四部憲法中的經濟類條款的數量與各自在憲法條文的數量中所占的比例做了統計，統計結果如下：

需要說明的是，“七八憲法”第12條規定：“國家大力發展科學事業，加強科學研究，開展技術革新和技術革命，在國民經濟一切部門中盡量采用先進技術。科學技術工作必須實行專業隊伍和廣大群眾相結合、學習和獨創相結合。”該條的側重點是國家的科技政策，但是該條中“在國民經濟一切部門中盡量采用先進技術”的規定與經濟問題有著莫大的關聯，因此筆者也將其歸入經濟類條款的行列。

從上表中可以看出，絕對數量上，條文數量最多的是“八二憲法”與“五四憲法”，最少的是“七八憲法”與“七五憲法”。由于四部憲法各自的條文總數差別很大，比如“八二憲法”的條文數量是“七五憲法”條文數量的四倍還多，因此比較經濟類條款在各部憲法中的絕對數量意義不大，所以本文以下的分析主要基于各部憲法中經濟類條文的相對數量，即經濟類條文所占各部憲法條文總數的比例上，同時兼顧其絕對數量多寡的既有事實。而從表中可以看出，在相對數量上，經濟類條文所占比例最大的是“七五憲法”，最小的是“八二憲法”。

前文已經述及，憲法最主要的規范是兩類，即國家機構的設置與公民的基本權利，但是“七五憲法”以極大的比例規定經濟制度與經濟政策，勢必會對憲法規定兩類主要內容的空間造成擠壓。“七五憲法”的條文總數是30條，但是規定公民基本權利的條文僅4條，這種極大的不合理現象充分說明了“七五憲法”結構本身的重大缺陷，而“七五憲法”的制定尚在“文革”時期，那是一個法治秩序嚴重倒退、公民的基本人權無法得到保障時代，因此“七五憲法”結構本身的重大缺陷及對公民基本權利規定的粗疏是特殊時代的特定政治環境使然。“七八憲法”是在“文革”剛剛結束后不久制定的，這一時期中共十一屆三中全會還未召開，國家的經濟社會發展還處在“徘徊”中。“七八憲法”在“七五憲法”的基礎上制定而成，雖然對“七五憲法”有重大突破，但受“左”的思想影響依然嚴重，這一點在“七八憲法”的七條經濟類條文中尤為明顯，因此它很快就被“八二憲法”所取代。

“五四憲法”與“八二憲法”以較多的條文規定經濟制度與經濟政策，反應的是這兩個時期國家對經濟建設的重視，同時雖然這兩部憲法中經濟類條文的絕對數量多，但是其相對數量較小，這反應的是這兩部憲法的結構相對合理，或者最起碼不像“七五憲法”那樣離譜。五四憲法的制定尚在新中國成立初期，這一時期社會主義改造正在如火如荼地進行，第一個五年計劃正在實施當中，國家經濟建設處于高潮之中，這一時期大規模的經濟建設取得了初步的成效，整個國家的經濟面貌有所好轉，新的經濟體系正在形成當中，執政者需要將既有的成果予以法律化，這一切反映在憲法的制定上，則是以相對較多的條文來規定國家的經濟制度與經濟政策。

“八二憲法”的制定已是國家實行了數年的改革開放政策之后，這一時期的工作重心已由“階級斗爭”轉移到了“經濟建設”上來，因此“八二憲法”以較多的條文規定國家的經濟政策與經濟制度。雖然在四部憲法中“八二憲法”規定經濟制度與經濟政策的條文最多，但是其所占的比例卻最小，這是憲法文本自身內容擴充的結果，說明“八二憲法”回到了以國家機構的設置及人民的基本權利為主要內容的合理路徑上來，并且將人民的基本權利置于國家機構的設置之前，這反映了“八二憲法”文本結構的趨于合理，是我國制憲史上的重大進步。“八二憲法”自頒布實施以來歷經四次修改，先后通過了31條修正案，其中15條涉及經濟制度或經濟政策：1988年修正案共兩條，皆與經濟問題有關，分別涉及私營經濟的地位和管理以及土地租賃和使用權轉讓；1993年修正案共9條，其中6條與經濟問題有關，分別涉及國有經濟、農村經濟的組織形式、市場經濟、國有企業的運營、集體經濟組織及運營、勞動及勞動者六個方面；1999年修正案共6條，其中3條與經濟有關，涉及所有制及分配制度、農村經濟組織形式、非公有制經濟的地位及管理三個方面，2004年修正案共14條，其中4條與經濟有關，分別涉及土地制度、非公有制經濟、私有財產的保護、社會保障（生產、積累與消費）。

四、結論

新中國成立后制定的四部憲法承襲了自1931年《中華民國訓政時期約法》以來憲法文本中規定經濟制度或經濟政策的傳統，它們均對各自所屬時期的國家基本經濟制度或經濟政策做了如實的反映。雖數量不同，內容有異，但透過經濟類條文在四部憲法文本中的變遷歷程，我們能夠管窺新中國經濟社會發展的歷程。憲法中規定經濟類條款是十分有必要的，但憲法最重要的內容在于規定國家機關的配置及其權力行使以及公民的基本權利和義務，因此憲法中經濟類條款的數量一定要適當，甚至在筆者看來，憲法中對經濟內容的規定也要有助于國家公權力的規范行使以及對公民基本權利的保護。

參考文獻：

[1]中國社會科學院語言研究所.現代漢語詞典[M].北京：商務印書館，2005：1756，1765.

[2]秦前紅，涂四益.經濟政策與憲法規范[J].河南省政法管理干部學院學報，2008，（5）.

[3]蔡定劍.關于什么是憲法[J].中外法學，2002，（1）.