簡論日本對偽滿的“內部統轄”制度

劉戰

摘要：東北淪陷時期，日本帝國主義對于偽滿洲國實施“內部統轄”制度，通過在偽政權中安插大量的日系官吏，推行總務廳中心主義和次長中心主義，實行“火曜日”會議制度，將偽滿從中央到地方政府的一切權力都緊密地掌握在他們手中，推行日本的侵略政策，東北人民從此在日本的殖民統治之下經歷了14年的亡國奴黑暗歲月。

關鍵詞：“內部統轄”；總務廳中心主義；次長中心主義；“火曜日”會議

中圖分類號：K264.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0150-03

1931年日本武裝占領中國東北后，對于采取何種統治方式，才能穩妥鞏固地占有東北，最大程度地擁有日本在“滿蒙”的侵略利權，就成為日本侵略者所面臨的根本性戰略問題。經過多方面權衡利弊，日本帝國主義確定了成立偽滿洲國，由日本人實行“內部統轄”的基本方針原則，并采取一系列嚴整有序的措施，使之充分地加以實施，在東北建立起具有鮮明獨到特點的殖民統治秩序。

一、“內部統轄”方針的出籠

大陸政策是明治維新以來日本的既定國策，日本軍國主義對侵占中國東北的圖謀由來已久。與陰謀發動事變相始終，早在1929年—1931年間，關東軍、陸軍參謀本部內一些積極的軍國主義分子，就開始策劃、制定日后占領東北后的統治方案，在《對滿蒙占領地區統治的研究》、《昭和六年度形勢判斷》等報告中，對此都提出了獨自的設想預案。

“九·一八”事變以后，關東軍最初傾向于實行由石原莞爾等人倡議的將“滿蒙”直接并入日本本土的方案，但東京的陸軍中央部顧忌到該案對于中國東北領土的侵略野心過于赤裸，必定會遭到中國人民的強烈反抗以及世界輿論的普遍譴責，因此說服關東軍放棄了這一計劃，“將滿蒙作為我國領土的一部分是為上策，但鑒于以往的情況，目前突然采取這一步驟恐將徒然引起國際上的議論?！盵1]433至于陸軍中央部所主導的組織成立親日政權，由日本人進行“內部指導和操縱”的計劃，亦遭到來自侵略中國東北的急先鋒關東軍的極力反對，“如果以為僅僅樹立獨立政權，便可以按照帝國的意圖實現其計劃的想法，只能是空想”，[2]374無法做到使這個政權能完全服從于日本人的支配，不利于全面貫徹實行日本在東北的侵略政策。

在對東北的統治方略懸而未決的情況下，關東軍采取了折中方式。1931年10月24日，關東軍參謀部重新制定拋出了《解決滿蒙問題的根本方策》，力主建立一個“獨立的滿蒙新國家。它與中國本土斷絕關系，表面上由中國人統一管理，其實權掌握在我方手中。”[3]232這一方案綜合了此前關東軍和陸軍中央部的意見，一方面可以用來欺騙輿論，麻痹東北人民的斗志，待到時機成熟后再直接吞并東北；另一方面又可以引誘中國人中的某些利令智昏者為達到他們個人的目的，不惜充當漢奸為日本人效力，擴大日本在東北的統治基礎，因此是一個極其陰險毒辣的計劃。由于關東軍在侵占整個中國東北的過程中出力最多，對東北當地的實際情形也更為了解清楚，關東軍的意見遂顯得舉足輕重。經過關東軍的多方斡旋，并于1932年1月派高級參謀板垣征四郎大佐回國進行匯報，關東軍的構想最終成為日本朝野上下各界人士的共識。1932年3月12日，日本內閣會議做出了《處理滿蒙問題方針綱要》的決議，基本上采納了關東軍的主張，在此基礎上強調指出：在這個“新”國家里，“特別要使日本人成為領導骨干?！盵4]205

至于如何對偽滿各級政權進行實際操控，1932年6月關東軍以參謀長橋本虎之助的名義，率先制定出臺了《指導滿洲國綱要（草案）》，提出要由關東軍代表日本政府對偽滿洲國家行使“內部統轄”，關東軍司令官承擔對偽滿洲國進行總體“指導”的重任，“一切均由帝國政府通過關東軍司令官（駐滿全權大使），通知滿洲國使之付諸實施”，負責實現日本對偽滿的全部侵略要求；在關東軍司令部內設置“駐滿政治指導機關”，作為平時從事具體“指導”工作的專職機構；關東軍操縱偽滿洲國的途徑，則主要通過在傀儡政權中的“日本人系統的官吏，特別是通過總務長官以求實現”[5]640-641。由于關東軍的計劃考慮得比較周全可行，日本內閣再一次接納了關東軍的建議，于1933年8月8日通過了著名的“八·八閣議”，即《滿洲國指導方針要綱》，確定日本應對偽滿傀儡國家的國家根本組織、國防、治安、外交、經濟、內政等方面進行積極的“指導”，“在現制關東軍司令官兼駐帝國大使的內部統轄下，主要通過日系官吏來實質性地進行”，為此要特別地“維持以總務廳為中心的現行制度”[5]589。

當然，光憑日本侵略者單方面的舉動，如果沒有偽滿的漢奸與之相配合，上述這些侵略意圖也就缺乏任何存在的外交法律依據，只能停留在設想階段而無法變成現實。也正因為如此，日方逼迫溥儀等高級漢奸簽訂賣國條約，使他們的侵略行為披上了一層“合法”的外衣。1932年3月6日，在溥儀出任偽滿洲國執政的前幾天，就被迫以《本莊——溥儀書簡》的形式，與關東軍司令官本莊繁簽署了一份密約。其中規定日本人可以以日“滿”兩國國籍的身份，擔任偽政府中的官職；所有日系官員的任免必須要經過關東軍司令官的同意，實際上等于默認了日本殖民者對于偽滿政權的控制與指導權。這一內容后來作為在1932年9月15日簽訂的《日滿議定書》中的秘密附件之一而被載入，成為日“滿”兩國間正式的法律文件。日本侵略者便可以取得偽滿方面的“許可同意”為由，堂而皇之地對偽國進行全面指導和操縱了。

二、日系官員主導偽滿洲國政府

關東軍對偽滿的“內部統轄”，在1937年以前主要是圍繞總務廳中心主義，其后是次長中心主義來全面實施展開的。偽滿洲國各級行政組織機構，從偽皇帝、偽中央到地方基層政權，無一不在日本人的掌控范圍之內，從上至下形成了極為完整嚴密的殖民統治體制。

日本帝國主義能否順利地實現對偽滿政權組織的操控，首要前提是必須要保證有充足數量的日本官吏，進入到偽政權當中。為了確保日本官吏的數量，關東軍特意規定了日系官員在偽滿不同政權中的比例。在偽滿初期，日、“滿”兩系官員的數量之比大體上為3：7。雖然還是“滿”系官員占據人數上的優勢，但各級機構、各個部門的實權全部由日系官員所控制，“滿”系官員只不過是徒有虛名，被日本人加以利用的政治工具。日本侵略者并不以此為滿足，關東軍決定“凡屬于‘日系名額的，永遠不得改任‘滿系，而‘滿系名額隨時可以改任‘日系”，故此后數年間日系官員的數量一直在不斷地增加，“‘日系愈來愈多，‘滿系愈來愈少”[6]85-86。到1937年，偽滿政權中日本人官吏的數量即首次超過了“滿”系官員。從偽皇帝身邊到地方的省、市、縣，甚至是街公所，到處都遍布有日本人官吏，關鍵部門、重要地方日本人的數量則更多。這些日系官員占據了偽政府中的重要職位，充分地行使著日本對東北的殖民統治權力，偽滿殖民地化的程度大大加深了。

根據1934年3月制定的偽滿洲國《組織法》，溥儀作為國家元首，“總攬統治權”，[7]430在名義上擁有立法、行政、司法大權以及對偽滿國軍的統帥權，但實際上在整個日本統治時期，關東軍才是東北真正的主宰者，偽滿的最高統治權力自始至終是由關東軍司令官來掌握，“永遠肩負指導滿洲國之重任”。[7]605關東軍司令官在每月的第2日、第12日、第22日三次入宮定期拜見溥儀，對溥儀實行親身“指導”；遇有緊急突發事情時還可隨時入宮履行“指導”權。平時關東軍特意安插了“帝室御用掛”陪伴在溥儀身邊，公開的身份相當于“內廷行走”或“皇室秘書”，[8]354實際上為關東軍的耳目，對溥儀進行貼身監視，直接控制溥儀。身為偽皇帝，溥儀只能在日本人事先決定好的文件上簽字“裁可”，走走形式，充其量只是一個被日本人弄來用于混淆大眾視聽的臺前擺設。

在1937年偽滿行政機構進行大改革之前，從中央到地方政府的一切實權，均集中在日本人占絕對統治地位的各級偽總務廳手里，“在軍部掌握下推行總務廳中心主義”[5]920。本來依據偽《國務院官制》的規定，偽國務總理大臣作為偽皇帝的“輔弼者”，擁有對偽滿洲國的行政管理大權；其下各部大臣分管各自部內一應事宜，但這亦是日本人所做的表面文章。無論是偽總理大臣還是各部大臣，其實都是任日本人隨意擺布的傀儡，“實權是握在由日本人充任的總務長官和次長手里”[9]83。在偽中央國務院內設有總務廳，偽總務廳長官的職務一直以來都由日系高級官員充任，掌握控制著本應由總理大臣所行使的權力，成為偽國務院的真正負責人。偽總務廳下轄機構，包括有人事處、企劃處、主計處、地方處、弘報處、法制處、統計處等，幾乎囊括了一個正常國家國務院所應有的全部行政管理部門，各處處長也一律由日本人來擔任。偽總務廳作為偽滿真正意義上的中樞統治機關，凡偽滿國家的官員任免、財政經濟、法規制定、思想宣傳、地方政情、政策制定等重要國務，均由其處理決定，“由總務廳處理各部統轄的事務”[7]227，事實上相當于偽國務院的領導者。

此外，在偽國務院所屬的中央各部、局當中，除偽軍政部外，其他部局也相應地設有總務司、處，司長、處長均由日本人所壟斷，掌握操縱著所在部、局的實權，按照偽總務廳的部署行事，“處理各部、局統轄的業務，以期順利地運籌國政”[7]229，各部局部長、局長的權力全都被架空。偽軍政部內則設置有日本人最高顧問，名為顧問實為該部的主官，直轄于關東軍司令部指揮。

地方上亦是如此。在偽滿各省公署下都置有總務廳，廳長一職同樣為日系官員所專任；縣、旗（蒙古地區）則安排有日本人參事官，承擔“輔佐”偽省長、縣長的職責，在偽中央一級日系負責官員的領導下，獨攬各地統治權力，“地方行政的實權也由日本人掌握”[10]492。經過如此一番精心布置，日本侵略者便通過總務廳中心主義，“利用總務廳作為窗口，對滿洲國進行指導和統制”[11]132，將偽滿中央、地方政府的權力緊密地控制住，“凡事須通過日本人的負責官員，尤其關于重要事情須通過關東軍的允許或同意，才能決定與施行?！盵6]88

關東軍為了充分地履行對偽滿洲國“內部統轄”的殖民統治特權，除關東軍司令官掌控全局以外，在其司令部內單獨設立了第三課（后改為第四課），負責向偽國務院總務廳傳達日本帝國主義對于東北的各項侵略事宜，偽總務廳再據此開動偽滿國家機器加以貫徹實行。凌駕于偽國統治權力之上的偽總務廳，此時卻要處處兒按照第三課的旨意行事，“主管指導滿洲國事務的關東軍第三課，事實上，就是滿洲國政府這種說法，并不言過其實”。[9]83由此不難看出，在偽滿表面上公開的用于欺瞞世人的行政體制背后，還暗中存在著一個由日本人在幕后進行操縱控制，自成體系的系統，日本侵略者就是憑借著這一系統，將東北全境都置于他們的殖民統治之下的。

1937年5月，日本殖民者對偽滿政府組織機構進行大調整，目的在于強化日本人對于偽滿各級政權的直接領導，提高殖民統治管理的效能，“以謀求政府各部能統一執行計劃，并使國家行政管理效率化”[7]581。此次改革，除偽國務院一級仍保留有總務廳，繼續發揮其全面操縱偽滿洲國政務的職能之外，偽中央各部局的總務司、處一律取消，原日系總務司、處長升職為所在部局的次長。在地方組織機構中，偽省公署的總務廳也被撤銷，日系總務司長提拔為省次長；原各縣的日系參事官改升為副縣長。此時由于偽滿大量設市，將原有的兩個特別市調整增加為一個特別市、十一個普通市，各市又都普遍地增設了日系副市長。隨著這些日系官員在偽政權中的職務升級為副職，便可以“輔佐”正職的名義，進一步加大對偽滿政府部門的操控力度。

三、日本操控偽滿政權的程序模式

日本帝國主義取得了在偽滿各級政府中的絕對統治地位，在對偽政權進行實際操控的過程當中，關東軍與在偽政府機構中的日系官吏緊密配合，利用“滿”系官員走過場，形成了一整套行之有效的運轉體系，制定實行殖民統治的各項法令、政策。

關東軍方面，根據日本政府的侵略意圖，事先籌劃好了侵略預案。在每周的星期五，關東軍都要召集日本在“滿洲”方方面面的首腦人物開會，成為一種慣例。出席會議者有關東軍司令官、參謀長、副參謀長以及協和會中央本部長等人，偽國務院總務廳長官每次也是不可或缺的重要人物。按照日本人的傳統習俗，星期五為金曜日，星期五召開的會議因此被稱之為“金曜日”會議。在這個高層人士的會議上，與會者就關東軍預案的可操作性進行廣泛充分的討論研究，待意見統一后形成定案，再交由偽總務廳長官帶回去，以偽滿國務院的名義頒布實行。

領會到“金曜日”會議的精神，偽總務廳長官定期于下一個星期二，主持召開偽國務院中日系高級官員的例會，參加者除偽總務廳次長、各處處長外，還有偽中央各部局當中總務司長、處長等人，在1937年實行次長中心主義以后則由各部日本人次長來參加，是為“火曜日”會議。“火曜日”會議的主要議題，是商討如何具體落實滿洲最高首腦會議所定下來的，關于偽國施政的基本方針政策。每次開會，關東軍第三課課長都要準時來參加，進行督促指導。如他因故無法出席，會議就不能按期召開?！盎痍兹铡睍h結束以后，由偽國務院中的日系官員將會議的內容直接傳達給各省的日系總務廳長或省次長，再由他們逐級部署到下邊各市、縣政權中的日系官吏去貫徹執行。

為了遮人耳目，日本侵略者對于這些早已經定下來的議案決策，還要假惺惺地征得“滿”系高官們的“同意”，走一番“正式”的法律程序才算完事兒，可謂是做足了表面工夫，“關于重要的政策法令的決定與執行，形式上須經過他們的同意，例如國務院會議通過或其他簽名蓋章等手續?！盵6]88在每周的星期三，都要定期召開偽國務院會議。會議由偽國務總理大臣主持，雖然出席者主要為各部的“滿”系正職大臣，但會議的真正主角卻是在會上起監督控制作用的偽總務廳長官。由于充分地領教到了日本殖民者的種種厲害手段，這些早已喪失了民族氣節的“滿”系總理、大臣們，對于日本人拿過來的提案，就只有舉手表示支持。所有提案在會議上，均能順利地獲得通過。

日本帝國主義通過對偽滿政權實施“內部統轄”，發布與推行各項殖民法令與政策，對東北人民實行嚴酷統治與血腥鎮壓，瘋狂地進行經濟搜刮，在東北歷史上留下了最為黑暗的一筆。但是日本對于東北的殖民統治從根本上來說是不得人心的，不管日本侵略者采取何等強有力的手段來全力保障其“內部統轄”制度的實施，終究還是維持不了多長時間。在東北人民從未間斷各種形式的反抗斗爭以及世界反法西斯戰爭的雙重打擊下，日本的殖民統治僅僅維持了14年便壽終正寢，就是這方面的明證。

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