明清兩代改土歸流政策的評析

李珊珊

摘要：土司制度正式創立于元朝，實行初期對穩定邊疆曾起過重要作用，但隨時間推移其弊端日益顯現。改土歸流，就是廢除土司制度，改行與內地府州縣相同的行政管理制度，官員改為朝廷選拔流官充任，并且不得世襲。第一次改土歸流始于明朝，清朝雍正時期大規模推廣。改土歸流對于開發邊疆地區經濟，促進邊疆與內地人員、文化交流，加強中央集權，實現政權體制統一發揮了作用。

關鍵詞：土司制度；改土歸流；中央集權

中圖分類號：K24 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0161-02

中國自古以來便是一個多民族國家，從秦始皇統一中國建立自上而下的中央集權制度開始，對邊疆少數民族地區的統治與管理在國家體制與機構設計中就一直處于重要位置。可以追溯到秦漢時期羈縻政策的土司制度即是這種制度設計的結果。土司制度在元朝時正式形成，明朝時推行了局部的改土歸流，清朝尤其是雍正時期則大規模推行，直到土司制度的壽終正寢。明清兩代在改土歸流的過程中雖然伴隨著少數民族地區的暴力反抗與血腥鎮壓，但是毫無疑問，它有利于中央對地方的統治，維護了民族國家的統一，加強了中央集權，是歷史發展的必然。

一、土司制度的實施與改土歸流

土司制度淵源于秦漢時期的羈縻政策。羈縻，“羈”是套馬的絡頭，“縻”是拴牛的繩子，意思就是說要像拴牛套馬一樣籠絡和牽制各少數民族。公元前109年，即元封二年，漢武帝以兵臨滇，迫使滇王降漢，“滇舉國降，請置吏入朝，于是以為益州郡，賜滇王王印，復長其民”[1]。從此以后，滇王在隸屬于中央王朝的前提下繼續管理地方。至唐朝，建立羈縻州縣，“唐興，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北諸蕃及蠻夷稍稍內屬，即其部落列置州縣”[2]。羈縻府州擁有較大自治權，都督、刺史也多由原部族首領擔任，但必須由中央任命，并且可以世襲。元代幅員廣袤，全國經濟、政治發展情況差異很大，為了便于對少數民族地區進行管理，正式創立土司制度，亦是對唐朝羈縻府州制度的傳承和延續。在少數民族地區任命當地少數民族首領為官，給予其一定的職位與官銜，并規定了土官的義務，中央亦不對當地的治理加以干涉。自此，官有“流、土”之分。明清時期對土司制度進行了發展與完善，土官大致可以分為兩個系統：一是由軍事部門管轄的，如宣撫使司、宣慰使司，多設在邊遠地區或被軍事征服不久的地區；二是由行政部門管轄的，即所謂的土府、土州、土縣等，多設在內地各省的民族地區，土司制度發展到頂峰。

改土歸流，就是廢除土司制度，改行與內地府州縣相同的行政管理制度，官員改為朝廷選拔流官充任，并且不得世襲。第一次改土歸流是在明永樂十二年，中央在粉碎思州、思南兩宣慰使司的叛亂之后，廢除土司，改設貴州布政使司，從此貴州成為省一級行政單位，納入中央的直接管轄。清康熙年間平定“三藩之亂”后，雍正時期開始大規模的改土歸流，廢除土司的世襲制度，改設府州縣。自清朝結束時，除極少數地區仍殘存土司制度外，全國大部分地區已實現了流官充任。新中國成立后土司制度徹底廢除。

二、土司制度的弊端

土司制度終被廢除，在于其本身含有的弊端與缺陷，在實施初期這種弊端尚不明顯，但隨著時間的推移，其局限性與落后性就日益顯現：

第一，中央在少數民族地區設立土官，并給予其較大自治權，除了征收納貢之外不對其管理橫加干涉。權力導致腐敗，這樣，土司在其管轄地區之內憑朝廷授權這把尚方寶劍有恃無恐，為所欲為，橫征暴斂。有的少數民族地區人民生活在土司的殘暴統治之下，除了繳納各種苛捐雜稅之外，甚至遭受人身上的奴役，生活痛苦不堪。

第二，土司是其統治地區內的最高統治者，并且可以世襲，這必然帶來權力的紛爭。土官家族內部如兄、兒、妻之間以及各派系之間為了操持權柄而激烈爭奪，不惜仇殺反目。

第三，由土司自主管理其轄區，將極大地刺激了土司的貪婪與擴張欲望。為了獲得更大的管轄區域、更多的人口和經濟較繁榮的地區，土司往往傾向于土地兼并與軍事征服，不惜流血犧牲。

第四，土司在長期管理的過程中，逐漸形成一種驕傲自大、不順從甚至脫離中央朝廷的心理，甚至發生軍事反叛，這給邊疆穩定和國家統一帶來極大隱患。

三、改土歸流是歷史的必然

凡存在的必有其合理性，毫無疑問，土司制度在其實施的初期和完善期，對于緩和朝廷與土官之間的矛盾、穩定邊疆、促進邊疆少數民族地區發展發揮了巨大作用。但正是由于其內在缺陷，尤其是晚期的暴露無遺，使改土歸流成為歷史的必然。更重要的是，封建統治者在奪取政權之初施行土司制度，籠絡少數民族地區的首領，其根本目的是穩定剛剛建立的政權，并不是真心實意信任土司，也不是心甘情愿地任土司自行管理。待到政權鞏固之日，必將實施土司制度的地區納入中央的統一管理之下，完善中央集權。因此可以說，土司制度在開始實施之時，就蘊藏著改土歸流將要到來之日。

第一，廢除土司而由朝廷直接選派流官充任，從此中央掌握了少數民族地區官員的任免權，實行與內地一樣的職位與俸祿制度，并通過流官的管理掌握這些地區的政治經濟社會情況，將其納入中央的統一管理，打擊和限制了土司的割據勢力和特權，消除了長期以來無法避免的土司叛亂與地方仇殺，由此加強了國家的整體性，強化了中央集權，實現了政權體制的統一。

第二，少數民族地區在改土歸流之前多數經濟落后，生產力與生產方式低下。改土歸流后中央采取措施大力發展少數民族地區經濟，如興修水利、建筑城池、廣設學校、設立科舉等。并且政府在這些地區實行了“輕徭薄賦”的政策，減輕人民的賦稅負擔，使人民的生產積極性大為提高。此外，漢族人口的移入不僅豐富了少數民族地區農作物的種類，還帶來較為先進的生產工具和生產方式，也促進了這些地區經濟的開發。

第三，儒家文化開始大規模影響原土司地區，不僅促進了原土司地區文化教育的發展與繁榮，而且在意識形態上更加強了漢族與少數民族的融合。據《思南府志》記載，土司統治時期，漢字僅流行于土官及其家族，土官禁止農奴讀書識字，“雖有學校，人才不得科貢”。改土歸流之后，流官遣派，儒學興起。比如在貴州，明朝中后期，隨著陽明心學的興起，思南成為貴州傳播明心學的四大重鎮之一，以思南為中心的儒家文化輻射整個黔東地區，逐步演變為黔東文化的主流。

毫無疑問，改土歸流具有歷史進步意義，學界也多對改土歸流持肯定態度。中國社會科學院歷史所研究員李世愉則給予雍正改土歸流以更高評價。他認為，雍正將西南五省少數民族地區舊有的土司制度予以廢除，其功業實不下于秦始皇廢諸侯而立郡縣，只是其范圍狹小些罷了[3]。

四、改土歸流對當今的啟示

改土歸流在綻放其燦爛之后已經退出歷史的舞臺，在肯定它的歷史進步性與必然性的同時，我們也應當多一份理性的思考，亦是對當今的啟示。

改土歸流是地主經濟沖破土司割據的樊籠，使封建文化得以在閉塞的地方發展，使落后地區迅速得以封建化的過程。但封建制度自身是有缺陷的，這也使照搬封建文化的少數民族地區染上很多弊端，尤為突出的是土地兼并。土地兼并是封建地主經濟發展的一個表征，也是激化各種社會矛盾的導火索，歷史上很多次農民起義的發生都源于土地兼并嚴重。僅在清朝就發生過大規模的乾嘉起義、包利紅銀起義等。這一現象給我們帶來啟示：任何一種政策和制度的推行都有兩面性，我們引進或者推廣一種制度時，必須限制其不利因素或使之最小化。中國在推行市場化改革的過程中，積極建設市場經濟，同時加之以中央計劃的宏觀調控，由此避免了市場的盲目性與滯后性，1998年東南亞金融危機不僅沒有對中國造成重大影響，而且中國對東南亞走出困境恢復經濟繁榮做出了貢獻。

改土歸流，觸及的是土司以及土司地區上層階級的利益，而長期以來的統治使這些土司均有掌握在自己手中的武裝力量，如果中央王朝以武力做后盾暴力推行改土歸流，不顧及土司的特權與利益，必將引發更大規模的武裝對抗，遭受苦難最深重的將是少數地區的人民。而雍正時期的改土歸流在廢除土司世襲制度的同時，對于土司本人，根據他們的態度給予不同的處理：對抗拒者加以懲處，沒收財產，并將其遷徙到內地省份；但對于自動交印者，則給予賞賜，或予世職，或給現任武職。這樣，就充分考慮到了原有土司的利益，避免了不必要的流血沖突。當今社會推行改革的背景更為復雜，各種利益集團和群體關系參差交錯，社會充斥著不同的利益訴求。對任意群體利益的忽視與欠考慮都可能引起社會混亂，尤其是新聞傳媒與通信手段的發達，都因蝴蝶效應而使隱患加劇。戈爾巴喬夫新思維改革的失敗，有對于加盟共和國和地方政府權益的忽視的原因。而中國的改革開放，正是由于充分照顧到各個階層的利益訴求而走向了成功。

在推行改土歸流的地區，有的不照顧少數民族的特點，強硬推行某些禁革政策，不僅沒有減輕少數民族人民的負擔，反而加重了壓迫，甚至造成了少數民族與漢族人民的隔閡與猜忌，加劇了緊張氣氛。即使實現了國家政權的最終統一，對日后少數民族和邊疆地區的穩定與安寧也埋下了不安定因素。因此，中國的民族政策是實施民族區域自治制度，繼承“以土治土”的理念，充分結合少數民族地區的實際情況，給予較大的自治權，實行自主管理。更重要的是，這一政策把各民族的共同繁榮作為實施民族區域自治制度的根本目標，并強調各民族的平等，積極扶持少數民族地區的經濟開發，為統一的多民族國家的繁榮奠定了堅實基礎。更大膽地說，在我國港澳臺施行的“一國兩制”的方針也是從改土歸流中汲取了經驗，發展了“以土治土”的理念，適應了當今中國的國情和現狀，是歷史的進步。

土司制度從產生到崩潰，其存在長達一千多年。但改土歸流并不是土司制度的完全終結，我們仍能從中找到對我們當今社會的改革與發展具有借鑒意義的東西。任何制度、任何政策都不能憑空制造。歷史總是在循環往復中發展，這絕不是簡單的重復，而是在取其精華之后的一種繼承與超越。以史為鑒，我們才能走得更遠。

參考文獻：

[1]漢書·卷7·昭帝妃（第一冊）[M].北京：中華書局，1962.

[2]新唐書·卷43下·地理志七[M].北京：中華書局，1975.

[3]李世愉.試論清雍正朝改土歸流的原因和目的[J].北京大學學報，1984，（3）.

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[6]李世愉.清代土司制度論考[M].北京：中國社科出版社，1998.

[7]清圣祖實錄[M].北京：中華書局，1985.

[8]宋景田，陳援朝.如何理解“改土歸流”[J].歷史學習，2003，（5）.