以行政審批制度改革突破服務型政府建設

馬敬仁

福建省晉江市行政審批服務中心30多個職能部門集中辦公，實行“一站式、一條龍”服務。

行政審批制度改革的重點在于進一步理順政府和市場、政府和社會之間的關系。這樣既減輕了政府的壓力與負擔，有更多的精力處理自己的核心職責，社會也可以真正地步入成熟健康的階段。

5月13日，圍繞政府職能轉變，改革行政審批制度，國務院專題召開全國電視電話會議，在全國范圍進行動員部署。李克強總理認為，行政審批制度改革是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招，今年要開好頭。他同時也明確告誡各級政府，要切實防止出現審批事項邊減邊增、明減暗增等問題。

管了不該管的是腐敗誘因

黨的十八大提出進一步加快政府職能轉變步伐的改革目標。如何入手，可謂是千頭萬緒。但李克強總理明確指出，行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，其原因在于，行政審批制度在政府配置資源、調節市場和維護社會穩定等方面發揮著非常重要的作用，但是行政審批作為一種手段，在解決市場失靈的同時也會因政府的有限理性等因素導致“政府失靈”，產生各種各樣的負面問題。

行政審批有廣義和狹義之分。廣義的行政審批是指行政機關對行政管理相對人申請的任意事項進行審查批準的行政活動。狹義的行政審批專指行政許可，是指行政機關根據行政管理相對人的申請，依法賦予其從事某種國家管制事項的權利和資格的一種行政行為。

審批和許可之間也有明晰的區別：行政許可的范圍較為狹窄，要求更為嚴格；就行政許可內容而言，行政管理相對人申請的事項是法律、法規、規章作了一般性禁止的事項或活動。而“非行政許可審批”主要是指內部行政審批。

當前，各級政府部門行政審批文件多、審批范圍廣、審批事項細、審批權力大、審批程序繁、審批效率低、審批成本高等現象，已經成為行政管理改革的突出問題。

這些問題對我國經濟社會發展造成了極大的負面影響，不僅阻礙了市場機制在資源配置中作用的充分發揮，阻礙了企業及社會組織的自主發展，弱化了經濟與社會管理主體的活力，也給尋租者制造了條件和機會，同時也是導致濫用權力和腐敗的重要誘因。

改革推進

從1998年開始，全國許多地方相繼開展了行政審批制度改革。2001年，國務院對全面推行這項改革作出部署，成立了專門負責這項改革工作的領導小組，領導小組辦公室設在監察部。隨后，為了加強組織領導，又成立了監察部牽頭、12個部門組成的行政審批制度改革工作部際聯席會議，進一步推進這項改革。

近年來，在各級政府行政審批制度改革中，采用了多種方式，大體上可以歸為四類。

削減權力。把政府審批機關擁有巨大的審批權力的事項削減掉或者交給行業組織和機構，行政部門只保留關系國計民生的重大事項的審批權力。國務院經過先后四次對行政審批事項的清理削減，取消和調整了68個具有行政審批職能的部門和單位的1806項行政審批事項，占總數的50.1%,31個省區市累計削減行政審批事項22000多項。從這些簡單的統計數據足以看出這次行政審批改革的力度。

再造流程。把行政審批改革前分散地受理各審批事項的部門集中起來,成立“辦證大廳”。人們經常聽到的“一站式辦公”、“一條龍辦理”就是指這種審批地點集中的審批辦理方式。

合并程序。行政審批制度改革前，由于部門繁多、機構重疊、程序煩瑣、責任不清,本來很容易審批的事項，由于審批部門的爭權奪利或相互推諉，結果把簡單的程序復雜化。所謂的變“串聯審批”為“并聯審批”就是將各個審批環節并聯起來，清理不必要的審批流程，合并重復的環節，劃清彼此的審批界線。

綜合模式。前面提到的三種行政審批改革的方式,在實際的運用過程中，都自覺不自覺地相互融合。其實，很多地方的改革多是這三種模式的綜合，不單一使用某一種模式。以上所謂的“并聯審批”、“一站式辦理”、“一條龍辦公”等模式下設立的辦證大廳皆是既削權力，又動場地，同時也合并程序的綜合模式。

需要把握四大關系

新一輪轉變政府職能的大幕已經拉開，但作為突破口的行政審批制度改革卻是一項非常復雜的系統工程。在審核論證行政審批項目中，要嚴格按照行政許可法等法律法規的規定，遵循行政審批制度改革的原則，既要通過取消和下放審批項目，激發經濟社會發展活力，又要加強監管，提高政府管理能力，維護經濟社會秩序。總體上看，改革需要注意把握以下四個關系：

合法與合理的關系。對按現有法律法規設立的、與現實管理要求不相適應的行政審批項目，應提出取消或下放的建議，待按程序修法完成后，即可對社會公布。

職權與責任的關系。遵循權力與責任掛鉤、與利益脫鉤的原則，對一些部門出于管理風險的考慮而要求取消的項目，從該部門履行其法定職責的角度提出保留的建議；同時，對一些部門要求保留的項目，應從實際管理需要和防范廉政風險的角度，提出取消或下放的建議。對一些取消或下放后可能導致權責不清的項目，可暫不作調整。

需要與可行的關系。有的涉及多部門的審批項目從減少環節的角度應該取消，但在相關部門沒有相應監管手段的情況下，取消審批后可能出現新的風險。對這些審批項目，暫時予以保留。

整體與部分的關系。有些審批項目包含了兩個或兩個以上的子項，有的子項應予取消或下放，有的子項則應暫予保留。因此，需要按照實事求是、穩步推進的原則，對這些審批項目進行拆分，分類做出處理，該取消的取消，該下放的下放。

說到底，行政審批制度改革的重點在于進一步理順政府和市場、政府和社會之間的關系。政府應下放更多權利給社會，扶持社會組織等非政府組織，發掘蘊藏在社會之中的無限潛能，相信社會的力量能夠解決更多的公共問題，而不是一攬子全包辦，要從根本上改變過去政府管了許多不該管、又有很多必須管卻沒有管好的狀況，讓政府的職能歸位。這樣既減輕了政府的壓力與負擔，有更多的精力處理自己的核心職責，社會也可以真正地步入成熟健康的階段。