當環保遭遇法律缺失困境

馮永鋒

一個國家保護環境的共同意志，一定是體現在其與環保有關的法律上的。在環保方面，至今缺乏一部內核堅硬的法律。

“中國當前的首要問題就是治理污染，美麗中國少不了藍天。”5月20日，聯合國副秘書長、聯合國環境規劃署執行主任阿希姆·施泰納在參加“明月行動·綠色中國夢”論壇時說。

從年初的北京霧霾天氣，到山東地下水污染風波、上海黃浦江萬頭死豬漂浮，再到近期的昆明PX項目事件，環保問題一直牽動著人們的神經。

算一算巨額治理成本

“社會發展”在很多時候、很多地方被等同于“經濟增長”，同樣被無意或刻意誤解的詞語還有“環境保護”和“公共參與”等。在一些地方政府看來，環境保護與經濟增長的矛盾是難以調和的，這使得人們在重大的環境污染事件背后，總能看到地方政府的身影——除了在經濟項目審批時將環境評估邊緣化，以便為污染企業開綠燈，還包括在污染事件發生之后，一些地方政府總是希望隱瞞或淡化污染信息，使得傷害進一步加重，并擴散到更大的范圍。環境問題變得更加尖銳，其結果是環境越來越污染，公眾越來越失去信心。

以犧牲環境為代價的經濟發展并不可取，這是最基本的常識。

今年中國第四次公布綠色國民經濟核算（即人們俗稱的“綠色GDP”）的部分結果顯示， 2010年全國生態環境退化成本達到15389.5億元，占國內生產總值（GDP）的比例為3.5%左右。

“綠色GDP”核算表明，盡管“十一五”期間污染減排取得了積極進展，但我國還處于經濟發展環境成本上升階段。隨著經濟的不斷增長，環境問題在不斷惡化。

環境退化成本（億元）

2010年生態環境退化成本

法律缺失的困境

空氣、水和土壤的污染已經嚴重干擾到了人們的生活，讓人們開始憤怒和焦慮。于是，就有人建議加大環保部門的權威，給環保部門穿上制服，讓環保部門像公安、稅務、工商等權力專制部門那樣，實施垂直化管理，人權、事權、財權都不受地方的干擾，這樣保護環境才可能有所作為。

盡管“十一五”期間污染減排取得了積極進展，但我國還處于經濟發展環境成本上升階段。隨著經濟的不斷增長，環境問題在不斷惡化。

當然，垂直化確實又比網絡化或者橫向化要來得強硬一些，幾乎所有垂直化的部門都是有著“權力制服”的部門。其實，真正的權威不是來自于“權力制服”或者說垂直化，這些有“權力制服”的部門，真正令人畏懼的應該是他們背后的那一部部“有著堅硬內核的法律”。

環境保護方面至今缺乏一部有堅硬內核的法律。一個國家保護環境的共同意志，一定是體現在其與環保有關的法律上的。2012年，《環境保護法》終于經歷了漫長的醞釀和部門討論過程，由全國人大環資委提交給全國人大進行立法審議。關注此法的公眾失望地看到，這個討論的草案稿里仍舊找不到環保的“堅硬內核”。

這部法律缺失的最堅硬的部分，是仍舊沒有對環境傷害者、環境違法者、環境污染者處以嚴厲的措施。幾乎所有的罰款都是有上限的，而且上限很低，最多幾百萬元。而江河的污染、天然生態系統的崩潰、公眾的健康損失，又怎么可能用幾百萬元來補償？于是所有的企業都會迅速地“把罰款當成排污權的購買，一年購買一次”。

要讓這部法律堅硬起來，唯一的辦法是參考美國等國家的“按日計罰”制度，從發現污染的那一天起，到中止污染的那一天止，每天罰以高額的款，逐日累加，時間越長，罰得越重。

對環境的傷害、損害很難定義，自然環境又不會說話，更不會寫起訴書，追究后的權益歸誰所有，都是問題。既然如此，僅起訴環境污染者或違法企業顯然是不夠的，必須讓所有關注自然生態環境的公民替空氣、水、生態系統代言，去追討，去起訴，去懲罰那些傷害自然環境的人，并讓他們的賠償真正用到環境修復上。

環境傷害又是一個模糊的醫學問題。一個人住在一家化工廠邊，他受到的污染是多重耦合的，在極其有利的情況下，能夠確定這家工廠排放的某個有毒物質確實是此人患病的唯一來源。但在絕大多數的情況下，沒有任何一個醫學專家可以肯定地說此人一定是因為某種污染物而身患某種疾病。而法律卻往往是要求“證據確定無疑”的。法庭不能要求污染受害者確定企業排放就是其身患疑難雜癥的罪魁禍首，而是要求排放企業證明自己的排放與此人的受害“絕對無關”。這樣，才有可能進一步讓企業改善自己的環境行為。

全民總動員

環境信息公開是保護環境的必要手段，這分為兩個層次：一是政府必須和公眾站在一起，明確要求轄區的所有企業，公示其所有排放物的信息、產量和可能影響的范圍及導致的后果；二是政府必須有一套獨立的檢測系統，檢測當地的空氣質量、水體質量、土壤質量、天然生態系統的狀態等。

今年1月份，全國74個城市已經實時監測當地的空氣質量，并及時公布；今年年底，將有113個城市實現實時監測；未來，中國的縣、鄉都會公示實時的空氣質量監測結果。

在空氣方面這樣做了，在水資源方面也可以這樣做。政府不能只公示當地的自來水水質，更要公示當地的污水、地表水、地下水的水質。政府不能只公示一兩個點、幾個跨界水體斷面，而要公示幾百個點的質量。政府同樣要公示當地土壤污染的真實情況、垃圾堆放場的真實情況、危險廢棄物的處理情況、重金屬污染的真實情況。