政府機構改革前瞻

李軍鵬

黨的十七大報告提出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。黨的十七屆二中全會對深化行政管理體制改革做出了部署，通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》。2008年3月，全國人民代表大會通過了《國務院機構改革方案》。中央政府機構和地方各級政府機構都進行了相應的改革。國務院制定頒布了國務院各部門“三定”規定，圍繞轉變政府職能這個核心，取消、下放或轉移了一些不該管的事項，加強了能源管理、環境保護以及涉及群眾切身利益、關系國計民生的社會管理和公共服務職責。

經過中央政府機構改革，政府部門得到進一步精簡。除國務院辦公廳外，國務院組成部門27個，直屬特設機構1個，直屬機構16個，辦事機構4個，直屬事業單位14個，在人員編制方面，國務院行政編制總數沒有突破。

大部門體制是理順部門職責關系的重要抓手。在政府機構改革的過程中，按照一件事情由一個部門負責的原則，明確了部門職能分工，解決了一些長期存在的職責交叉問題。例如，工業和信息化部的成立，改變了信息行業和工業行業分散管理的局面，有利于高新技術與傳統工業改造相結合。在大部門體制下，對部門內部機構實行綜合設置，增強了履職能力。例如，工業和信息化部綜合設置“大司局”，跨行業設置原材料工業、裝備工業、消費品工業和電子制造業四個大行業管理司局，司局設置體現了行業融合、管理職能融合，并從體制上把國防科技工業納入國家工業化整體進程來統籌發展。

一些宏觀管理部門既管宏觀，又管微觀，既管規劃，又管審批的狀況依然存在，過分依賴行政審批實現宏觀目標。

突出問題

政府職能轉變的成果應該具體地體現到部門職能的轉變上，落實到具體的職能履行方式與權力行使上。但是，一些政府部門依然采取傳統的履職方式與管理手段，導致實質上的職能轉變不到位。一些部門存在著政企不分的情況，政府行業管理職能、國有資產管理職能與企業管理職能依然模糊不清，既當運動員又當裁判員，既執法又經營。一些宏觀管理部門既管宏觀，又管微觀，既管規劃，又管審批的狀況依然存在，過分依賴行政審批實現宏觀目標。一些行業管理部門的決策職能、執行與監管職能不分，一些公共服務部門依然采取管辦不分的管理體制，一些部門在政策制定、監管、公共服務、行業管理、事業單位管理、撥款管理等方面的職能不分，管辦不分特征依然突出存在。

公共服務體系建設是全面建成小康社會的重要任務，但我國目前公共服務領域的管理職能分散、管理協調困難，例如，社會保障的管理就涉及5個以上的部門，公共文化服務的管理也涉及5個以上的部門。由于公共服務體系建設需要大量資金并涉及整體規劃，管理的不統一導致公共服務的制度分割、管理風險與財政風險。另外，一些公共服務部門履行職能缺乏必要手段，也制約了公共服務體系建設。

而大部門體制改革局限在機構合并、職能劃轉、人員整合上，在權力結構調整、決策方式轉變、服務質量提升上下功夫不多。一些大部門的成立只是進行了簡單的機構合并與職能劃轉，在決策權的統一整合與執行機制方面并沒有發生實質性的變化。一些職責交叉、權責脫節的問題并沒有得到徹底解決，政府架構重疊、政出多門的現象依然存在。一些政府職能在不同政府機構間的職能配置不盡合理，例如市場監管方面分段管理、相互推諉扯皮的狀況仍然存在，民眾反映強烈。

最重要的是，隨著時代發展和局勢變化，一些職能在政府整體職能配置中的地位提高、作用上升，但管理體制與權力配置并未相應改革，導致相應職能不能得到很好履行。如黨的十八大提出了生態文明建設與“美麗中國”建設的任務，生態文明建設擺在了政府職能的重要位置，而我國環保管理“部門分散、地方分割、條塊分離”現象依然嚴重，中央政府監管與調控能力還不夠強，難以保證嚴格執法，難以有效克服地方保護主義。

又比如，隨著海洋戰略在我國經濟社會發展中的地位日益突出，海洋管理在政府職能中的作用得到大幅提升，而我國海洋管理領域職責交叉、政出多門，導致對一些涉及海上安全、權益、資源與環境等重大問題缺乏全局性和整體性考慮，也造成海上執法監管不到位等問題。我國現行的海洋管理體制是以行業管理為主、行業管理與綜合管理相結合的分散型管理體制，在這種分散型管理體制下，涉海管理部門數量眾多，職責分散。據統計，我國海洋工作涉及18個部委、12個沿海省（區、市），造成海洋開發活動某種程度的無序、無度與矛盾紛爭狀態。而目前世界上大多數國家采取的都是綜合執法模式，由一支執法隊伍負責幾個門類的海上執法工作，如美國海岸警衛隊綜合管理的職能范圍就很廣泛，其職能涵蓋了相當于我國海洋、海監、海事、漁政、海關、公安邊防、環境保護等海上管理部門的所有業務，戰時則歸海軍統一指揮，擔負海上作戰任務。

職能轉變

黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色行政體制目標，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。其中，職能科學是前提。

政府職能的確定要經過兩次劃分：一是在市場、社會、政府三者之間劃分各自的職能與作用領域，就是要清晰劃分政府與市場、社會的作用邊界，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，堅持發揮市場配置資源的基礎性作用，堅持社會管理實行政府主導與社會組織協同、公民參與相結合。“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項，凡是市場機制能夠自行調節的事項，凡是行業組織通過自律能夠解決的事項，除法律有規定的外，行政機關不應干預。”要進一步收縮、壓縮審批職能及其相應機構，把政府不該管的事交給市場、企業和社會組織；對于能夠通過市場來實現資源優化配置的事情，政府不應再投入機構和編制。

二是在政府間和政府部門間合理配置政府的政治管理、經濟管理、社會管理、公共服務與生態管理職能，推進政府事務綜合管理，形成科學的政府職能結構。當前，要在加強經濟調節與市場監管機構的同時，重點強化履行社會管理、公共服務與生態管理職能的政府機構，尤其要強化履行教育、醫療、就業、社會保障、環保、新農村建設等職能的機構。

政府機構是履行政府職能的工具，政府機構的設立與變化必須與政府職能的變化、政府管理方式的變化相適應。在政府的部分職能逐漸失去作用的情況下，相關的政府機構就要予以撤銷；當政府職能向社會轉移、向市場轉移、向下級政府轉移、向基層自治組織轉移時，政府機構也要做出相應調整。當一些職能在政府整體職能當中的地位與作用上升時，其相應的組織機構也要進行相應改革與調整。

因此，未來的機構改革應對一些越位、錯位行使職能的政府部門及其機構進行改革與調整，對一些政府履行職能“不到位”的機構加以充實。在解決 “越位”行使職能方面，要在原有管理體制變革的基礎上，按“十二五”規劃的設計與要求，積極穩妥推進鐵道、廣電等部門的政企分開。在解決“錯位”行使職能方面，要重點加強對宏觀調控部門的改革進程，使其重點搞好宏觀規劃、政策制定及監督管理，切實減少微觀管理和具體的審批事項，實現從“項目管理”向“規劃管理”、從直接管理向間接管理的轉變，切實把精力轉移到國家宏觀經濟管理大政方針的制定上來。

同時，要強化民眾最關心的就業、社會保障、扶貧、教育、醫療、公共住房建設、環保和安全等職能，提高政府解決社會問題和提供公共服務的能力。特別是解決基層社會管理、公共服務及生態管理人員缺乏的問題，做好機構編制動態微調工作，將機構編制向公共服務部門和社會管理部門、向市縣基層傾斜。

建議實施環保垂直管理體制，并可將涉及環境方面的各類事務加以整合，使環境保護部門在職能、機構、履職方式、執法權力方面擁有足以建設“美麗中國”的充分條件。

其中，特別值得強調的是，應根據經濟社會發展需要與形勢變化的要求，強化生態文明建設與海洋綜合管理部門。根據加強生態文明建設的需要，賦予環境保護部門充足的執法權，建議實施環保垂直管理體制，并可將涉及環境方面的各類事務加以整合，使環境保護部門在職能、機構、履職方式、執法權力方面擁有足以建設“美麗中國”的充分條件。為更好實施對我國470多萬平方公里海域國土的綜合戰略管理，需要成立更高層級的統籌協調機構，建議設立國家海洋事務協調委員會，行使綜合協調職能，保證海洋管理的統一協調運行。另外，可整合現有海上執法隊伍，建議組建中國海岸警衛隊，在和平時期代表國家進行海上執法，處理與鄰國的涉海糾紛，在戰時則可直接支援海軍行動或協調配合行動。

完善大部制

大部制改革的目標仍然是，切實解決分工過細、職能交叉、政出多門、協調困難這一頑癥。要改變目前依然存在著的、適應計劃經濟體制的“小部門體制”，實行綜合管理，整合、歸并相關、相同或相近的職能，綜合設置政府機構，逐步向大社保、大交通、大市場監管、大文化等的管理方式過渡，變部門之間“扯皮”為部門內部協同。

但大部制的建立并不必然意味著行政效率的提高， 如果沒有合理劃分與配置部門內部權力結構，大部制改革就不能充分發揮作用。筆者建議采取重點攻堅、小批量、分階段解決的方式，選擇已實施大部門體制的部門進行完善大部門體制的綜合試點，深入推進政府運行機制再造與管理方式轉變。

其中，主要是決策職能與執行職能的適度分離，實現執行的專業化。如可將一些政府部門負責事業單位人員、資產管理與撥款的相關司局改組為法定機構或執行機構，從而推動管辦分離的進程，加快多元主體參與的公共服務供給體系的構建。

積極支持、鼓勵地方推進大部門體制改革，使中央與地方的大部門體制改革相互銜接。市縣政府探索建立大部門制的步子可以邁得大一些，可借鑒順德、深圳等地經驗，統籌黨委、政府機構設置，積極探索建立“大經濟”、“大規劃”、“大交通”、“大文化”、“大農業”、“大監管”的管理體制與機構設置模式。要割斷中央財政資金與政府機構之間的聯系，改變財政資金按條條機構下撥的體制，改為按職能下撥，地方政府由哪一個機構承擔相關的職能，履行這些職能所需要的資金就下撥給這一機構。

最后，可以考慮推進政府機構設置法治化的試點，對大部門的性質、地位、任務、職責權限、活動原則、職位設置、內部機構設置、人員配備、運作制度、領導方式及其成立、變更和撤銷程序等形成完善的法律規范，為實現國家機構、編制與職能的法定化進行有益探索。