經濟立法轉型

劉志云

2007年發生于美國的次貸危機乃至2008年演變為席卷全球的金融危機，一個原來挺專業的詞匯即“新自由主義”，變得耳熟能詳。簡言之，該理論認為經濟增長的最基本方式是通過自由市場機制，強調政府對經濟放松管制是增進效率和促進經濟增長的最好辦法。而通行的做法是建立一套旨在促進國內經濟自由化并增強外部環境聯系的政策，這些政策包括降低或取消價格與進口的控制，改善外商投資和國內投資環境，保持經濟穩定以及刺激出口，等等。

事實上，在20世紀的最后20年乃至新世紀的最初10年里，新自由主義已將其自身的影響力，銘刻到全球政治、經濟、社會乃至國際關系等歷史篇章中，直至將來，也難以消弭。對國內的經濟立法乃至國際經濟立法層面（以下簡稱“經濟立法”）來說，也是如此。

經濟立法的自由化

從歷史發展來看，新自由主義思想首先占據了國際貨幣基金組織（IMF）的指導意識，促使了IMF的性質與職能的轉換，尤其是把20世紀70年代前體現“公共干預”精神的固定匯率制徹底廢止，轉而實行體現“自由”的浮動匯率制。不久，世界銀行（WB）的指導思想也實現了這種轉換，從一個主旨在于支持戰后復興重建的金融機構轉變成促進發展中國家制度轉換的機構。事實上，在英美為首的發達國家的推動下，以“結構調整計劃”（SAPs）為依托向發展中國家推銷新自由主義思想，成為國際貨幣基金組織、世行在20世紀80年代以后的主要職能之一，初衷也不是把它們看成一種發展政策，而是促進主旨在于貿易、投資以及金融自由化的“新自由主義國際經濟秩序”（Neoliberal international economic order）的實現的一種有效手段。

據統計，在20世紀80年代，有70多個發展中國家接受了SAPs，如在非洲撒哈拉以南地區的47個國家中，就有36個國家接受。20世紀80年代末與90年代初，隨著原蘇東國家的社會主義制度的解體，它們也紛紛加入這個行列。至1992年底，IMF與WB批準的SAPs已達到267項；而到2002年4月，單IMF正在執行的各種形式的SAPs就有154個。以上數字表明，盡管國際社會對SAPs褒貶不一，但客觀地講，新自由主義理論在發展中國家以及轉型國家的推廣取得相當大的成果。

隨著這一思想的廣泛傳播，市場化改革風靡全球，市場經濟體制迅速成為全球最為流行的經濟發展形式。拆除傳統制度所造成的市場壁壘，建立消除歧視或優惠、充分競爭、有序運行的自由市場環境，讓市場要素能在全球范圍內自由運作，正是晚近以“自由化”為核心的包括中國在內的各國經濟立法與國際經濟立法的主要內容與基本目標。在這場全球資本競爭的大比拼的情勢下，各國經濟立法與國際經濟立法實際上是在展開了一場盡量賦予資本權益而忽略其責任的“逐底”游戲。它們所強調的內容幾乎都是盡可能與盡量多的取消對投資者、服務商與商品的限制與管制措施，最大限度地賦予資本廣泛的權利。

然而，擴大投資者權利的另一方面，不僅減弱國家對資本的控制權，也縮小一般民眾的權利范圍，從而造成了“國家與資本”以及“資本與社會”之間權利與義務的失衡。尤其是包括中國在內的廣大國家，消費者與勞工權益的保護、環境標準的恪守、社會保障機制的建構、生態多樣化的維護、國家經濟與金融安全的堅守等等，在很長時期內的經濟立法中處于相對被忽略的狀態，或者“徒有立法而不執行”之狀態。

修正

不過，任何事物發展都有兩面性。當新自由主義橫行天下之時，危機也悄悄地醞釀，最終導致國際金融危機的全面爆發。面對慘痛的金融危機，無論是經濟學家還是相關政府機構，都不得不對該新自由主義理論與政策進行反思。對資本權力的限制以及責任的施加成為美國金融危機以來國內金融監管的改革方向。

而在維護市場分配的正統地位的同時，二戰結束以后曾經風行資本主義世界的“嵌入式自由主義”（Embedded Liberalism）重新得到歐盟的重視，成為修正新自由主義盲點的重要經濟思想之一。回顧歷史，作為具有強烈“國家干預”性質的自由主義，“嵌入式自由主義”在二戰后曾是戰后美國構建國際經濟秩序的主要思想來源，其著重于國家對資本的管制以及平衡資本與社會的義務，也曾經是二戰后至20世紀70年代的英美國家的國內主流政治經濟政策。如今，在新自由主義思想主導下的最近30年的全球經濟治理出現重大危機時，“嵌入式自由主義”的有關平衡“資本與國家”以及“資本與社會”權益的某些主張又回來了，成為相關國家與經濟學家引以為彌補新自由主義漏洞的良藥之一，也帶來經濟立法的理念的調整。

在這種背景下，“資本與國家”、“資本與社會”之間權益失衡的調整問題，已經并將繼續引起普遍的重視。事實上，金融危機爆發以來，無論是金融領域，還是投資領域，乃至貿易領域，其立法理念都發生了180度的逆轉。

在危機治理過程中，金融領域的立法理念與實踐發生翻天覆地的變化，先前“放松管制”的監管理念已發生根本逆轉，“有效監管”得以強調，“深化微觀審慎監管”，“重構宏觀審慎監管”以及“強調金融消費者的保護”等成為立法的主旋律。為了克服危機，英國于2010年4月通過了《2010年金融服務法》，美國于2010年7月通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》。

與此同時，相關的國際金融組織，包括金融穩定委員會、巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織等，從2009年以來，也相繼出臺了一系列的規范性文件。比如，較之舊巴塞爾協議，《巴塞爾協議III》在監管理念、監管對象以及監管內容上，都進行了大刀闊斧的改革，力圖通過嚴格審慎的監管打破金融危機的厄運循環，增強銀行抵抗金融危機的能力。

在國際貿易立法方面，對于WTO有關貿易市場進一步開放的談判，成員方表現出更多的焦慮與遲疑，甚至多數成員方已默認“多哈回合談判”名存實亡。而在WTO談判遲滯不前的情況下，雙邊或區域的自由貿易協議的談判卻如火如荼地開展。而且，原先環境、勞工、人權等議題長期被參與國家間貿易立法的國家，尤其是發展中國家所抵觸。但最近一些年相關國家開始改變這種態度。

例如，2009年11月，美國正式提出擴大跨太平洋伙伴關系計劃（TPP），并在2010年3月在澳大利亞墨爾本啟動首輪談判，談判議題將環境、社會議題與傳統的經濟議題打包在一起。再如，2012年11月20日，中日韓自由貿易協定的談判啟動，“可持續經濟合作與發展”與“環境保護”成為最主要的議題之一。

此外，在國際投資立法上，原來緊緊圍繞投資者權益的立法理念也得到調整，“平衡投資者利益與東道國利益”成為新的立法指導思想。在立法內容上，原來一度被視為“洪水猛獸”的包括東道國為了公共利益的征收權、國家安全例外、臨時安全措施、審慎措施等體現國家對跨國公司管制的條款，重新納入或考慮納入作為國際投資法最重要的淵源的雙邊投資條約中。對資本權力的限制以及責任的施加成為金融危機以來美國新推出的2012年雙邊投資協議范本的特色之一；而“嵌入式自由主義”重新得到歐盟投資立法的重視。

中國經濟立法的轉變

經濟高速發展30多年，成就了中國的GDP世界第二的地位，但環境的惡化、勞工權益的踐踏、生態的破壞、觸目驚心的基尼系數、“未富先老”與社會保障機制的殘缺等，都預示著這個國家已經走到了亟需轉型的懸崖邊上。

這時，跟“以人為本”執政觀的提出相呼應，類似于呼應新自由主義思潮而構建的原有經濟立法的轉型，成為引領國內走出這場社會危機的一大關鍵點。事實上，我國的經濟立法的這種轉型甚至在國際金融危機爆發前就已經啟動。

例如，原來以“市場化”為教條的教育制度改革，使得1986年4月通過的《中華人民共和國義務教育法》規定的國家實行九年制義務教育制度一直“有名無實”。這種狀況在2006年9月1日起開始實施新的《義務教育法》，得以改變。2012年，教育經費投入達到GDP的4%目標終于在溫家寶總理任期內的最后一年得以實現。

再如，2005年底，衛生部坦然承認了之前以“市場化”為教條的醫療改革的失敗，并以壯士斷腕的勇氣以及按照以人為本的原則重新設計醫療體制。無疑，無論是義務制教育的“有名有實”與教育經費的投入增加，還是醫療衛生改革的重新設計，乃至社會保障制度的推廣與普及，對“三農”問題的重視以及“反哺”，等等，都意味著糾正類似新自由主義所強調的絕對化之政策的開始。

國際金融危機的爆發也引發了國內金融監管的革新。例如，在金融宏觀審慎監管方面，2008年8月國務院印發的旨在強化央行宏觀管理職能的新“三定方案”正是對這種改革需求的反映之一。這個方案從防范和化解金融風險，維護國家金融安全的戰略高度賦予了中國人民銀行“擬訂金融業改革和發展戰略規劃，參與評估重大金融并購活動對國家金融安全的影響并提出政策建議，促進金融業有序開放”等主要職責，并從兩個層面要求建立“協調機制”。

一是發改委、財政部、央行等部門建立健全協調機制，綜合運用財稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調控體系，提高宏觀調控水平；二是在國務院領導下，作為“牽頭人”的央行“會同”銀監會、證監會、保監會建立金融監管協調機制，以部際聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策、法規之間的協調。同時，2010年10月通過的“十二五”規劃也明確提出，未來5年必須深化金融體制改革，構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，加強金融監管協調，建立存款保險制度。

在金融消費者保護方面，保監會已率先于2011年率先成立了保險消費者權益保護局，證監會投資者保護局也于2012年初成立。2012年7月，中國人民銀行決定組建金融消費權益保護局。2012年11月，銀監會銀行業消費者權益保護局也正式成立。無疑，發生于金融監管領域的以上改革，是平衡金融市場中“國家與資本”、“資本與社會”權利義務平衡重大舉措。

在經濟立法領域，已在做并必須繼續進行的方面包括：完善微觀審慎監管與宏觀審慎監管并行的國家金融監管機制，維護國家金融安全；完善《勞動法》與《勞動合同法》等相關法律法規，健全的勞工權益保護機制；創建金融消費者保護局，修改《消費者保護法》等，建立健全消費者保護機制；修改《環境法》、《循環經濟促進法》等相關法律法規，建立健全環境與生態保護機制；修改《社會保險法》等相關法律法規，建立健全一個能夠體現平等精神以及“老有所依”的社會保障機制。

當然，對于目前的中國法治狀況來說，立法先行后法律能否真正貫徹執行更是重中之重的任務。