美財(cái)政懸崖：真危機(jī)還是偽問(wèn)題

張晶

2012年12月28日星期五，距離“財(cái)政懸崖”（即對(duì)所有美國(guó)人加稅并大幅削減政府開支）還有4天，奧巴馬總統(tǒng)召集國(guó)會(huì)兩院領(lǐng)袖到白宮展開最后談判。

共和黨人剛剛輸了總統(tǒng)大選，雖然保住了下院的多數(shù)，在參眾兩院也丟了好幾個(gè)席位。這時(shí)的民調(diào)顯示，如果美國(guó)跌下“財(cái)政懸崖”，選民更多會(huì)怪罪共和黨。因此難怪眾議院的共和黨議長(zhǎng)博納看到參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、民主黨人里德會(huì)氣不打一處來(lái)。

“去你媽的！”博納對(duì)里德吼道。

“你說(shuō)什么？”里德懷疑自己的耳朵。

“去你媽的！”博納重復(fù)了一遍。

此時(shí)談判沒有結(jié)果，而主導(dǎo)國(guó)會(huì)議程的博納已無(wú)意再參加任何談判。里德為首的參議院民主黨人在稍作讓步以后，也拒絕與共和黨人進(jìn)一步談判。

“我感到他們真的決定要跳崖了。”一位共和黨議員助手說(shuō)。股票市場(chǎng)也感到不妙。當(dāng)天，道瓊斯收盤跌158點(diǎn)。

不過(guò)，一天半以后雙方終于懸崖勒馬。副總統(tǒng)拜登和參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾經(jīng)過(guò)36小時(shí)的電話談判，在12月31日晚9時(shí)、也就是“跳崖”之前3個(gè)小時(shí)達(dá)成協(xié)定，基本解決了“財(cái)政懸崖”中的稅率調(diào)整方案，同時(shí)將大幅削減開支的談判推遲兩個(gè)月。全美國(guó)似乎都松了一口氣，次日，道瓊斯收盤飆升308點(diǎn)。

何謂“財(cái)政懸崖”

所謂的“財(cái)政懸崖”源自2011年夏天奧巴馬行政當(dāng)局與國(guó)會(huì)共和黨人達(dá)成的協(xié)定。當(dāng)時(shí)，共和黨人要求制定計(jì)劃削減政府開支，否則不允許財(cái)政部提高美國(guó)政府債務(wù)融資的上限。

由于美國(guó)政府大約40%的開支靠發(fā)債，債務(wù)上限不提高就意味著政府不但無(wú)法維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且不能為已發(fā)債券還本付息，進(jìn)而引發(fā)前所未有的主權(quán)債務(wù)違約。

2008年美國(guó)發(fā)生金融危機(jī)，幫助奧巴馬入主白宮。2009年奧巴馬政府上臺(tái)之后，大幅擴(kuò)張財(cái)政支出，使得美國(guó)進(jìn)一步債臺(tái)高筑。對(duì)此極為不滿的國(guó)會(huì)共和黨人，在茶黨等核心支持者的推動(dòng)下，希望以這一災(zāi)難性的前景做要挾，迫使行政當(dāng)局制定計(jì)劃，削減未來(lái)政府開支。

然而雙方無(wú)法達(dá)成實(shí)質(zhì)性的協(xié)議，而是在2011年7月31日（即將發(fā)生債務(wù)違約的前一天）設(shè)立了下一個(gè)財(cái)政大限：在2013年以前就政府稅收和開支達(dá)成宏大的解決方案，否則，全體美國(guó)人的稅率將恢復(fù)到布什政府以前的高水平，同時(shí)將國(guó)防與國(guó)內(nèi)開支每年各削減550億美元。協(xié)議旨在迫使雙方能夠就長(zhǎng)遠(yuǎn)的稅收與開支達(dá)成妥協(xié)，因?yàn)檫@把達(dá)摩克利斯劍一旦落下，將傷及民主、共和兩黨及其選民所珍愛的項(xiàng)目與政策。

但協(xié)議達(dá)成之后，在2012 年大選前的激烈黨爭(zhēng)氣氛中，任何妥協(xié)的可能性根本不存在。2012年11月大選結(jié)束后，眼看大限將至，雙方才真正開始談判。

擊敗了共和黨對(duì)手羅姆尼的奧巴馬總統(tǒng)相信，大選的勝利是選民對(duì)其政策理念的肯定，因此堅(jiān)持要對(duì)歲入25萬(wàn)美元以上的個(gè)人和30萬(wàn)美元以上的家庭加稅。但共和黨人則認(rèn)為，選民仍然讓共和黨占據(jù)國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)席位，這表明他們認(rèn)同限制政府規(guī)模的基本訴求。

雙方看起來(lái)均無(wú)意做實(shí)質(zhì)性讓步。

加稅將使政府稅收暴增19%以上，也就是老百姓將減少同樣比例的收入；削減開支則將減掉1100億美元的政府開支。兩項(xiàng)措施并舉將減少數(shù)千億美元的需求，對(duì)于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生毀滅性打擊，會(huì)將美國(guó)、甚至全球經(jīng)濟(jì)重新推入衰退。

在副總統(tǒng)拜登與麥康奈爾參議員閉門談判前兩周，雙方在今后10年加稅總額上的分歧為4000億美元，相當(dāng)于10年內(nèi)美國(guó)GDP總額的0.2%左右。為這么點(diǎn)錢將世界第一大經(jīng)濟(jì)體推入衰退是難以想象的。

跳或不跳，是個(gè)偽問(wèn)題

但是，如果通過(guò)數(shù)字分析行政當(dāng)局與國(guó)會(huì)共和黨人的立場(chǎng)，會(huì)發(fā)現(xiàn)雙方的技術(shù)性分歧不大。在副總統(tǒng)拜登與麥康奈爾參議員閉門談判前兩周，雙方在今后10年加稅總額上的分歧為4000億美元，相當(dāng)于10年內(nèi)美國(guó)GDP總額的0.2%左右。為這么點(diǎn)錢將世界第一大經(jīng)濟(jì)體推入衰退是難以想象的。

事實(shí)上，盡管政治人物們劍拔弩張，媒體也渲染“財(cái)政末日”的可怕前景，但事后人們發(fā)現(xiàn)，商業(yè)界似乎并不相信雙方真的有決心為維護(hù)自己的立場(chǎng)不惜跳下“財(cái)政懸崖”。1月3日公布的私營(yíng)機(jī)構(gòu)ADP就業(yè)報(bào)告顯示，2012年12月美國(guó)企業(yè)擴(kuò)大雇傭的意愿強(qiáng)烈并呈上升趨勢(shì)。次日公布的勞工統(tǒng)計(jì)局的每周就業(yè)報(bào)告也證實(shí)了這一趨勢(shì)，顯示美國(guó)企業(yè)界并沒有被“財(cái)政懸崖”嚇倒而減少雇傭。

回頭來(lái)看，民主、共和兩黨除了少數(shù)極端者以外，也并沒有多少人真正準(zhǔn)備跳下“財(cái)政懸崖”。2012年圣誕節(jié)前夕，聯(lián)邦預(yù)算局通知各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，不必為預(yù)防財(cái)政危機(jī)而事先籌劃削減經(jīng)費(fèi)的方案。跳下“財(cái)政懸崖”看來(lái)并非認(rèn)真考慮的選項(xiàng)，因此是個(gè)偽問(wèn)題。

但是，這場(chǎng)引起全球矚目的政治較量，確實(shí)源于兩種勢(shì)均力敵的治理哲學(xué)的分歧。這一分歧不但涉及如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇這一短期問(wèn)題，更事關(guān)影響美國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的財(cái)政安排。

在如何解決美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力這一問(wèn)題上，保守派認(rèn)為，首先應(yīng)該減少公民和企業(yè)的稅負(fù)，將資源從低效率的政府項(xiàng)目導(dǎo)向高效率的企業(yè)活動(dòng)和私人消費(fèi)；其次應(yīng)該精簡(jiǎn)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制，釋放資本主義的“原始沖動(dòng)”。保守派指出，歐洲的債務(wù)危機(jī)是美國(guó)的前車之鑒，繼續(xù)舉債將使美國(guó)最終落入今日希臘的命運(yùn)。

而自由派則認(rèn)為，復(fù)蘇乏力的根源在于金融和房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮以及歐債危機(jī)造成整體經(jīng)濟(jì)需求不足，此時(shí)如果削減政府開支則將進(jìn)一步壓抑需求。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨和克魯格曼等自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)家極力呼吁擴(kuò)張財(cái)政，提高對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的投資以刺激整體需求。他們甚至認(rèn)為，政府舉債正當(dāng)其時(shí)，因?yàn)槟壳皣?guó)債利息成本處于空前的低水平。

福利體系的危機(jī)

保守派和自由派在稅收和開支方面的對(duì)峙，其更深刻的根源在于，幾十年來(lái)發(fā)生的人口和地緣政治的根本性變化，對(duì)于美國(guó)福利社會(huì)的承諾以及中產(chǎn)階級(jí)的生活預(yù)期提出嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

美國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)福利體系建立于1937年羅斯福新政時(shí)期。75年來(lái)政府對(duì)于公民的社會(huì)承諾逐年加碼，從最初的老年、撫恤與傷殘保險(xiǎn)開始，逐漸擴(kuò)大到包括失業(yè)救濟(jì)、貧困家庭資助、老年醫(yī)療保健、低收入醫(yī)療保健、兒童健康保險(xiǎn)、社會(huì)安全補(bǔ)充收入等等。社會(huì)保險(xiǎn)開支占聯(lián)邦支出的比例，也從1940年的0.29%上升到2002年的22%，成為政府財(cái)政的一項(xiàng)沉重負(fù)擔(dān)。

近年來(lái)，這一福利體系受到兩項(xiàng)挑戰(zhàn)。其一是人口學(xué)的挑戰(zhàn)：目前的福利承諾主要建立于70年前的人口構(gòu)成和壽命預(yù)期。但是1937年美國(guó)平均壽命預(yù)期是60歲上下，享受老年社會(huì)福利的起始年齡是65歲。2008年美國(guó)平均壽命預(yù)期達(dá)到78歲，享受老年社會(huì)福利的起始年齡僅僅提高了兩年至67歲。

由于社會(huì)福利的資金模式是在職者繳稅，退休者享受。顯而易見，在人口構(gòu)成發(fā)生了巨大變化之后，保持幾十年前的福利承諾必將受到挑戰(zhàn)。1950年平均每7.1個(gè)在職者供養(yǎng)一個(gè)退休者，這個(gè)比例到2020年將下降到3.3比1。

其二是冷戰(zhàn)結(jié)束以后地緣政治格局的變化，導(dǎo)致全球化的加速。過(guò)去，從前社會(huì)主義陣營(yíng)到拉美、印度、土耳其、南非等巨大的經(jīng)濟(jì)體，因?yàn)楦鞣N原因沒有參加以西方為主導(dǎo)的國(guó)際化產(chǎn)業(yè)鏈。隨著東西方安全對(duì)峙的結(jié)束，以及亞非拉各國(guó)國(guó)內(nèi)治理的改善，20億人口加入全球化的洪流中間。資本無(wú)疆界，技術(shù)無(wú)祖國(guó)。資本為尋求更高的回報(bào)在全球迅速流動(dòng)，并將工作機(jī)會(huì)帶到低成本地區(qū)。高科技的創(chuàng)新也使得知識(shí)以極快的速度從核心向邊緣擴(kuò)散，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的全球化。

全球產(chǎn)業(yè)格局的重組，導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的勞動(dòng)人口受到空前挑戰(zhàn)。美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)發(fā)現(xiàn)，隨著外包的擴(kuò)大以及國(guó)內(nèi)企業(yè)相應(yīng)的降低成本的措施，幾十年來(lái)受益于制度、資本和知識(shí)優(yōu)勢(shì)的生活預(yù)期受到強(qiáng)烈沖擊，并因此產(chǎn)生普遍的焦慮。

全球化的另外一個(gè)后果是貧富分化的加劇。金融、高科技等行業(yè)既是全球化的推手，也是最大的獲益者，其收入增長(zhǎng)大大超過(guò)其他行業(yè)。美國(guó)國(guó)稅局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1988年美國(guó)納稅人平均收入為3.34萬(wàn)美元。2008年，扣除通脹因素后，這個(gè)數(shù)字為3.3萬(wàn)美元。同期，最富有的1%的人口收入則增長(zhǎng)33%。

2012年12月31日，美國(guó)財(cái)政部法定163940億美元的發(fā)債上限已經(jīng)觸頂，目前政府依靠超常手段能夠維持融資最多不超過(guò)兩月。因此，2月底和3月初，行政當(dāng)局和國(guó)會(huì)共和黨人將面臨第二輪是否提高債務(wù)上限的較量。一年半以前的一幕可能重演。

政府的社會(huì)承諾加碼導(dǎo)致政府職能以及開支的膨脹，這是保守派最大的擔(dān)憂。貧富分化以及中產(chǎn)階級(jí)面臨的經(jīng)濟(jì)壓力，則是自由派的心病。

保守派和自由派都認(rèn)為美國(guó)的傳統(tǒng)價(jià)值受到挑戰(zhàn)，但是雙方對(duì)于傳統(tǒng)價(jià)值的側(cè)重有根本不同。保守派強(qiáng)調(diào)的是對(duì)個(gè)人自由的保護(hù)和對(duì)于政府干預(yù)社會(huì)的限制。他們認(rèn)為政府各種項(xiàng)目的繁衍不但增加公民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也腐蝕獨(dú)立自強(qiáng)的美國(guó)精神，導(dǎo)致公民日益依賴政府的施舍，企業(yè)追逐政府賜予的特許和補(bǔ)貼。自由派則認(rèn)為財(cái)富的集中限制了社會(huì)向上的流動(dòng)性，使得中產(chǎn)階級(jí)在社會(huì)談判中日益喪失籌碼，維系社會(huì)的纖維斷裂。他們相信，工作機(jī)會(huì)向海外的流失，環(huán)境受到的破壞，乃至頻繁的海外軍事行動(dòng)都在不同程度上源自于資本的霸權(quán)。

由于對(duì)社會(huì)問(wèn)題的診斷存在根本分歧，保守派和自由派提出的解決方案也大相徑庭。保守派主張通過(guò)削減政府項(xiàng)目和調(diào)整社會(huì)承諾來(lái)平衡支出，恢復(fù)財(cái)政紀(jì)律，進(jìn)而重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的可持續(xù)增長(zhǎng)。自由派則強(qiáng)調(diào)提高對(duì)高收入者以及資本利得征稅，削減政府給予大企業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠或?qū)嶋H與變相的補(bǔ)貼，從而恢復(fù)分配均衡，實(shí)現(xiàn)全民共享的可持續(xù)繁榮。

“財(cái)政懸崖”反映了代表自由派的奧巴馬行政當(dāng)局和代表保守派的國(guó)會(huì)共和黨人，在宏觀治理上存在根本的哲學(xué)分歧，也是兩派立場(chǎng)及其支持者勢(shì)均力敵的結(jié)果。但“懸崖”本身其實(shí)是人為設(shè)置的談判機(jī)制。

未來(lái)的交鋒

正因如此，2012年“財(cái)政懸崖”的渡過(guò)并不意味著問(wèn)題的解決。未來(lái)3個(gè)月中還有3個(gè)“小懸崖”，即3次交鋒和攤牌的機(jī)會(huì)。

剛剛解決的“財(cái)政懸崖”留下一個(gè)很大的尾巴，雙方將自動(dòng)大幅削減開支的威脅推遲了兩個(gè)月。因而，3月份將面臨又一個(gè)人為的危機(jī)。如果屆時(shí)雙方不能達(dá)成協(xié)議，聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)預(yù)算將普遍被削減8%-10%。

其次，2012年12月31日，美國(guó)財(cái)政部法定163940億美元的發(fā)債上限已經(jīng)觸頂，目前政府依靠超常手段能夠維持融資最多不超過(guò)兩月。因此，2月底和3月初，行政當(dāng)局和國(guó)會(huì)共和黨人將面臨第二輪是否提高債務(wù)上限的較量。一年半以前的一幕可能重演。

第三，政府的短期預(yù)算授權(quán)到3月27日終止，屆時(shí)，如果雙方不能就全年預(yù)算達(dá)成協(xié)議，失去開支授權(quán)的政府將不得不部分關(guān)閉（這在1995年曾經(jīng)發(fā)生過(guò)）。因此，3月27日將是第三個(gè)“小懸崖”。

可以相信，行政當(dāng)局和國(guó)會(huì)共和黨人將繼續(xù)在這些人為的財(cái)政危機(jī)前夕，為達(dá)成宏大解決方案繼續(xù)較量。