美國“國安會”對中國的啟示

儲昭根 浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心研究員

11月12日閉幕的十八屆三中全會提出，中國將設立國家安全委員會。這是大戰略漸入人心的結果，意味著國家安全決策進入長效機制化階段。但是成立只是個開始，要實現初衷和宗旨，還需要一個積極探索的過程。在這方面，成立于1947年的美國國安會在半個多世紀的發展過程中，其成功的經驗與失敗的教訓，可供后來者—中國借鑒。

從美國國安會建立說起

美國國安會的成立是二戰結束后美國決策層對國家安全決策機構之間的無序狀態進行反思的結果。二戰期間，外交政策和國防政策之間的協調一直依賴受總統信賴的個人去完成。軍方也希望在和平時期繼續在與國家安全有關的內政外交決策上施加影響力。而在國會看來，羅斯福之后的杜魯門總統缺乏外交經驗，需要有一個體系化的決策隊伍增強總統的外交決策能力。

1947年國會通過《國家安全法案》，根據該法，國安會成立。其職能是在關乎國家安全的內政、外交和軍事政策領域實現整合，使跨部門的協作成為可能；進行國家安全風險因素評估，權衡政策得失，在此基礎上向總統提交報告或者提供政策建議。最初成員為總統領導下的包括總統、國務卿、國防部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長和國家安全資源委員會主席在內的7人組成，總統可以指定其他行政機構的部長們、軍需品委員會主席和研究與發展委員會主席出席會議，中情局需要向國安會作匯報，但中情局長并非成員，以觀察員和常駐顧問的身份出席會議。

在設立初期，國安會遭到總統的“冷遇”。杜魯門對國安會設立初衷背后隱含的批評非常敏感，認為這是國會對總統權力設置的制約，因此，一直與國安會保持距離，繼續從一些白宮顧問那里獲取外交建議。朝鮮戰爭最終改變了國安會在杜魯門政府中的命運。杜魯門對國安會的結構布局和人事作了些調整。為了與蘇聯實施的非傳統冷戰策略抗衡，杜魯門政府設立心理戰略委員會，該委員會和國安會聯手策劃實施了一些間諜活動，盡管杜魯門晚年對這些活動矢口否認。

軍人出身的艾森豪威爾總統更傾向于嚴密的參謀工作，在他任內，國安會成為總統在軍事、國際和國內安全事務領域政策制定和實施的左膀右臂。國安會地位的提升和這一機構性的決策模式惹惱了一些希望施加影響的個人，特別是前朝老臣們。1960～1961年，參議院舉行多次聽證會，討論國安會的工作效率問題，杜魯門政府中的高層幕僚如喬治·凱南等批評艾森豪威爾政府的外交政策是由一個“消極被動的總統，在一個機構臃腫的國安會影響下制定的，國安會作為一個龐大的機構，飽受委員會具有的所有弊端之累”。事實上艾森豪威爾并非一個消極的總統，相反，他在整個任期里在外交決策上都是主導性角色，在應對一系列突發性危機時，比如蘇伊士運河危機、匈牙利革命和黎巴嫩危機，他都是通過小范圍的高層幕僚討論確立對策，以提高效率，而沒有通過國安會的機構化運作來應對危機。

參議院舉行的聽證會對1961年繼任的總統肯尼迪產生了影響。上任初期，肯尼迪裁減國安會，將決策縮小到更小的圈子里進行，各機構之間協調的任務交由國務卿（必要時由相關機構）完成。但國務院在豬灣事件上的失敗表現讓肯尼迪意識到聽取獨立聲音的重要性。國安會得以重新進入國家安全決策進程，1962年白宮設立局勢觀察室（the Situation Room），這一位置為國安會與國務院、國防部、中情局建立直接聯系提供了便利，有“小國務院”之稱，讓總統和高層決策機構迅速獲取來自國外各站點的情報提供了方便。

1969年上任的總統尼克松與安全事務顧問基辛格再次提升了國安會在外交決策中的作用。在尼克松上任前，基辛格建議應該延用艾森豪威爾時期國安會的運作模式，在此基礎上增設許多委員會，便于就某一特定議題搜集信息、開展討論和進行數據分析。尼克松上任后，以通過《國家安全決策二號備忘錄》的形式采納了這些建議，不但鞏固了基辛格在外交決策中的地位，也提升了國安會的影響。

1977年卡特擔任總統后，他認為基辛格掌握過多的權力，以至于過濾了一些重要的信息和政策建議，使之不能到達總統這里。他希望讓內閣成員在外交決策中發揮更大的作用，而不是讓國安會和國家安全事務顧問一支獨大。卡特任內裁減國安會，任用謹慎的布熱津斯基擔任國家安全事務顧問，使其又回歸到提供政策協調和研究的位置。和尼克松、福特兩任總統的8年里國安會開了125次會議相比，卡特任內，國安會只開了10次會。

1981年里根時期，國務卿和國安會的權力都在提升之中，存在互相重疊的區域，導致兩者之間經常出現摩擦。不過國安會還是稍微占據了上風，在加勒比海、中美洲和中東執行的一些外交行動中，國安會發揮了重要作用。1989年老布什擔任總統，副總統任內的8年經歷和在里根任內參與國家安全事務的經驗，促使他對國安會的職能做了重新定位。在他任內，國安會與各決策機構之間維持了較為協調的關系。在老布什任內的重大外交行動中，比如沙漠風暴行動和改善與中國的關系，都有國安會的影子。小布什時期，國安會在其推翻薩達姆政權計劃中也扮演著重要角色。奧巴馬任內，致力于強化國安會的職能，將對安全構成潛在威脅的新領域也納入其中。

美國國安會的經驗與啟示

從以上簡要的梳理可以看出，美國國安會的發展和運作具有較強的個人色彩。每任總統上任都會根據個人工作方式偏好，來界定國安會在國家安全決策過程中的角色。從杜魯門到奧巴馬，歷任總統都會根據自己的工作方式需要，對國安會進行調整。國家安全事務顧問是總統任命的，不但人員更迭會對國安會產生影響，而且國安事務顧問本身的工作偏好和觀念都會影響到國安會的運作。

危機是國安會設立的推動力，也正是在一次次危機中，國安會的價值被執政者重新發現，從而在一次次被邊緣化之后，再次躋身于國家安全決策進程。

國安會60余年的發展歷程中，既有被忽視的低谷階段，也有發揮主導作用的巔峰時期。國安會設立的初衷是為了讓整個國家安全決策實現機制化和政策整合，這樣不但有利于制定可持續性的宏觀發展戰略，而且有助于應對突發性的安全危機。因此從國家安全決策的角度考量，上述兩種極端的發展階段都不足以完成其應有的使命。

杜魯門執政初期的棄置不用，使國安會處于完全邊緣化境地，不能發揮其職能。而尼克松時期，基辛格將國安會推向了巔峰，但是也容易遮蔽其他機構的情報數據和政策建議，國安會只是國家安全領域決策機構中的一環，因此，盡管這一時期的國安會在提供政策建議方面走上前臺，但是卻沒有完成更為重要的整合使命。實際上，恰恰是在其平穩發展的階段，國安會不但實現了其機構的合理設置，在完成某些調整和使命的同時，也提升了機構的地位。這就是說，中國的國安會從設立之始就應明確定位，避免職責上的交叉與沖突。

另外，隨著安全威脅的來源發生改變，國安會的組織結構和政策分析領域也在逐步擴展之中。從最初的三軍部長等成員到今日的幾乎覆蓋所有與國家安全有關的機構，國安會的職能在逐漸強化之中。但總體而言，美國國安會更多地關乎對外事務，而非對內，主要是收集來自國外情報站點的信息，進行甄別匯總，提交戰略和政策分析報告。另外，在各個決策機構之間協調溝通，使總統能夠高效地利用整個決策體系。這同樣對中國外交體系的決策有著重要的借鑒意義。

大安全、大戰略的中國呼喚

中國設立國安會雖然比其他國家晚，但是可以借鑒其他國家的經驗，站在一個較高的起點上，避免彎路。在安全問題上，中國有自己的選題和應對思路。

對中國來說，國安會首先是作為世界性大國的需要。隨著國安會的設立，中國國家最高領導人每天閱讀的第一份簡報或匯報或許就是“國家安全事務助理”或“秘書長”親自送來的全球資訊，這將為中國在世界外交、經濟舞臺的話語權及深度參與、介入贏得時間，更有利于各部門的協調行動。

作為全球第二大經濟體的領導人，不能沒有世界眼光。在安全領域空間變化和拓展的情況下，中國對全球事務的參與正日益變得不可或缺。在全球化時代，對付那些來自外部的威脅—金融、信息、海盜、海上恐怖主義等領域的非傳統安全問題，既是國內問題，也是國際問題，無疑應當有一個長時段的應對戰略和具體的政策選項；臨時隨機確立對策，很有可能會在倉促誤判和信息不充足的情況下釀成外交危機。國安會為這種準備，提供了機制化運作與快速反應的可能。這是一種大安全觀的需要。

國安會的設立還能彌補中國外交部權限與職能的不足。中國外交在國內嚴格意義上是“九龍治水”：經貿外交屬中國商務部；政黨外交屬中聯部……中國的外交部只是中國對外交往中一個事務性機構，嚴格意義上說并沒有真正的外交決策權，更無法與美國的國務院相提并論—美國國務卿在內閣中地位僅次于總統，財政、國防等部長排名都在其后。美國國務卿在歷史上沖冠一怒，美國大兵就馬上到了。美國外交與國防之間的配合嫻熟，胡蘿卜與大棒的交替使用，實現美國安全與利益最大化，這與美國國務卿的地位，以及國務卿與美國國安會的協調密切相關。

另外，隨著全球化進程的不斷加深和中國經濟的持續發展，我國每年前往海外經商、旅游、留學、探親、務工等跨國活動的人員迅速增長。2012年，中國公民出境總數已達近8000余萬人次，跨國活動地域更加廣泛，目的更加多元。但同時，全球化社會是一個風險社會，中國公民面臨的海外安全風險地理范圍的不斷擴大，類別逐漸增多，對中國國民海外安全與國家利益均構成了嚴峻挑戰。

在楊潔篪任中國外長期間，中國的領事保護取得跨越式發展—僅2011年，利比亞戰爭、日本大地震、湄公河船員遇害等一系列突發事件后，我國成功而迅速地完成了一次次撤僑任務。

王毅履新后不久，更著手籌建領事保護全球呼叫中心，一旦建成，世界任一角落的同胞都能第一時間與祖國、與家人取得聯系。領事保護是以外交部為中心，但需要商務部、交通運輸部、民航總局、軍方以及有關地方政府等諸多部門積極配合的“大領事”工作機制。這明顯也是未來中國國安會的日益重要的職能。

當然，中國成立國安會也要堅決抵制使其成為“超級維穩委員會”的誘惑。這也是美國國安會對中國最重要的經驗與啟示。中國成立國安會，主要是中國“大安全觀”的需要，是作為全球第二大經濟體參與、影響進而主導世界性事務的需要，是保護大國民的需要，是中國崛起、中國對外大戰略起步與運作的需要。