中國“補課”周邊外交安全短板

張墨寧

2013年10月24日，中國舉行周邊外交工作座談會，政治局七常委悉數出席，前所未有的高規格意味著“大國是關鍵，周邊是首要”的外交政策已經有了微妙的調整。而將要組建的國家安全委員會也被外界認為，中國領導層已經認識到周邊安保形勢的嚴峻性，未來可能集中處理中國國家安全最現實的問題—周邊鄰國關系。

當前，東亞的經濟合作正在以較快的速度發展，然而，長久以來，美國在這一地區扮演安全秩序中心的角色，與中國積極推動的地區經濟一體化形成了安全與經濟關系的割裂。未來如何形成可持續的“亞太價值鏈”，將有賴于中國能否彌補安全短板。對此，本刊專訪了中國社科院亞太與全球戰略研究院中國周邊與全球戰略研究室主任周方銀。

對東南亞態度差異化

《南風窗》：前不久的高規格周邊外交工作座談會是否說明，中國對周邊關系的外交策略已經有所調整，這是基于近兩年釣魚島、南海爭端不斷的現實判斷嗎？

周方銀：過去一段時間，中國外交政策有一個簡化的說法“大國是關鍵，周邊是首要”。關鍵和首要之間還是存在一定的區別，“周邊”雖然是首要，但在提法上卻放在“大國”的后面。周邊外交工作座談會傳遞出清晰有力的信號，周邊的重要性更加突出了。長期以來，很多人的思路是從大國外交的角度來思考周邊外交，希望通過穩定中美關系來穩定周邊局勢，但這一思路的實際效果并不是很好，或者至少在當前，情況發生了一定的變化。

這次周邊外交工作座談會的高規格背后體現的是高度重視，這樣高級別的周邊工作會議是以前從來沒有過的。由此傳遞出一個信號，就是周邊外交要從大國外交的陰影中走出來，要比過去具有更大的獨立性。而且，實際上，周邊外交的新思路也能夠對大國外交產生十分重要的影響。美國如果要對中國采取負面行動，往往要從中國的周邊入手；如果周邊穩定了，美國在中國周邊的行動空間就大大減小，這也有利于改善中國相對美國的地位和態勢。

從當前的情況看，未來一個時期中美關系比較清楚：既不會出現很大的問題，也難以取得很好的局面。在這種情況下，如果周邊外交沒有明顯起色，中美關系僵持的時間可能更長；反之，在美國感到對中國沒有太多好辦法，在周邊難以得手的情況下，中美更可能實現權力的和平分享。

中國周邊外交有一個很大的變化就是對這些國家做了性質上的區分，實行了具有一定差異化的政策。我們以前外交工作的思路是試圖跟所有國家做朋友，試圖改善跟所有國家的關系，這種想法不能說不好，但在現實中卻很難做到。從現在的政策做法來看，我們對東南亞不同的國家，在態度上是有差別的。

《南風窗》：具體有什么差別？

周方銀：我聽到一種說法，我們當前在周邊熱點問題上的政策是“頂住日本，壓住菲律賓，拉住越南”。當然，任何這樣的說法都難免是簡單化的，因為實際的政策要復雜得多。不過，在這個說法的背后，體現出一點，就是中國對日本、菲律賓、越南在政策力度上存在差異，甚至在政策方向上也存在一定差異。

具體來說，中國現在對日本的對抗性更強一些，對菲律賓則是保持壓力，但如果菲律賓轉變態度，中菲之間妥協的可能性更大一些。越南在有關爭端中的考慮則更加復雜。它對美國的態度是既有公開的利用，又有很深的、潛在的防范心理。總體上說，越南更多地只是在工具層面利用美國，它并不會像日本、菲律賓那樣堅定地站在美國一邊，它在與中國的對立方面也不會輕易走那么遠。

美國在我們的周邊有5個正式的盟國，分別是日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國。其中，泰國和韓國的立場已經發生了變化，2012年，中泰建立全面戰略合作伙伴關系，泰國領導人曾表示泰中關系比泰美關系更重要。韓國在樸槿惠上臺后，對華關系得到了迅速的發展。澳大利亞四面環海，從地理上說是一個十分安全的國家，它并不面臨很明顯的外來安全威脅，而且它與中國的經濟關系十分密切，它的出口產品約30%是銷往中國，因此，它也不會輕易與中國公開對立。此外，美國在本地區的安全伙伴印尼、印度、越南也都注意在中美之間維持平衡，這對于我們打開周邊外交的局面，都是有利的方面。

爭奪經濟規則的制定權

《南風窗》：中國現在積極推動RCEP（區域全面經濟伙伴關系），有評論認為中國對TPP談判在美國主導下制訂地區貿易、投資規則懷有危機感，試圖通過打造RCEP予以抗衡。這是否表明亞太地區的經濟主導權之爭進入了一個新的階段，其中又裹挾著復雜的安全競爭？

周方銀：當前亞太地區經濟合作的核心是爭奪經濟規則的制定權。美國推動TPP具有較為明確的政治目的，就是把反對中國、跟中國對立的力量全部籠絡起來，利用美國在政治、經濟、安全領域的優勢，發動和借用本地區的經濟力量，修改和廢除亞太地區原來的經濟規則，重新制定新的規則。從TPP的建設過程看，它有明顯不符合經濟考慮的地方。因為TPP是一個非常嚴格而高標準的區域經濟協議，如果僅僅從經濟上考量，美國應該是尋找那些最接近TPP內涵要求的經濟體談判，但美國現在在TPP吸納對象的選擇上，不是根據對方的經濟條件，而是在很大程度上根據關系的親疏遠近以及在戰略上的利用價值來考慮。

從區域合作的角度看，無論是“10+3”還是“10+6”，中國和東盟在其中都占有很大的影響力，美國對“10+X”的既定模式是不滿意的，如果任由這樣的經濟合作模式發展的話，中國和東盟的關系會越來越緊密。尤其是中國與東盟的自貿區，對中國與東盟的經濟聯系起到了很大的推動作用。

在原有的區域經濟合作模式下，隨著時間的推移，中國在本地區的經濟領域具有越來越大的影響力。當前，中國已經成為周邊大多數國家以及東盟的最大貿易伙伴。美國在亞太地區的5個盟國除菲律賓外，最大的貿易伙伴也都是中國。這種趨勢繼續發展下去，是美國并不希望看到的局面。在這種情況下，美國試圖把一些在政治、安全上較為支持它的國家都籠絡起來，把中國排除在外，制定另外一套經濟規則，以達到在經濟合作領域將中國邊緣化的效果。應該說，美國的這一做法取得了一定程度的成功。

區域經濟合作中被排除在外，特別是完全喪失對區域經濟合作的規則制定權，這也是中國較為擔心的一種局面。我們現在即使不加入TPP，也在努力提高自身經濟行為的標準，這樣，當有一天中國準備加入TPP時，就不會感到那么困難，短期內要承受的代價就不會那么大。上海自由貿易試驗區，在一定程度上也可以推動中國經濟發生某些方面的轉變，進一步增強中國經濟對國際經濟形勢變化的適應力。

在TPP的壓力下，東盟也感到頗為緊張。現在東盟十國里，參與TPP談判的有新加坡、文萊、馬來西亞、越南等幾個國家，這一態勢會在客觀上把東盟分成兩類國家—TPP的成員國和非成員國。由此導致的結果，會削弱東盟的凝聚力，及其在經濟上的統一性。為了提升凝聚力，東盟發起了RCEP，這也獲得了中國的支持。對中國來說，RCEP可以在一定程度上緩沖TPP帶來的沖擊，避免中國在地區經濟合作中陷入孤立。未來亞太地區經濟合作的面貌，一個重要的方面，取決于不同的經濟合作機制，哪一個推進得更快，效果更好。RCEP和TPP誰走得快，亞太地區的經濟規則將有很大的不同。

在這個過程中，總體來說日本的處境相對有利，日本作為世界第三大經濟體，是美國、東盟、中國在區域經濟合作中都要爭取的潛在對象，日本倒向哪一邊，剩下的另一方就會備感壓力。但從長期來說，只要中國保持住經濟增長的勢頭，問題都不會太嚴重。

《南風窗》：日本最近通過了國家戰略特區法案，據說在政策設計上跟上海自貿區接近，日本也想在經濟主導權上與中國較量一番？

周方銀：從中日力量對比的走勢來看，日本處于下風。2010年，中國的GDP超過日本，僅僅過了3年不到的時間，2013年中國的GDP將達到日本的1.5倍，甚至更高。如果再過幾年，中國的體量變成它的兩倍，對日本來說，就會感到很大的壓力。日本的國家戰略特區法案，不管是不是針對上海自貿區，都表明它有一種緊迫感，尤其是安倍經濟學的“三支箭”已經射出去了兩支，日元貶值為中心的金融政策，擴大公共支出的財政政策都取得了一定的成果，但是以“建立民間經濟特區”為主要內容的第三支箭能不能收到效果還很難說。

從前兩年日本的反應來看，安倍在對華政策方面沒有給自己留下多大的余地。他一直認為在中美兩國的較量中，優勢還在美國那邊。一年以來，他在東南亞、印度和俄羅斯到處活動，對中國采取了比較強硬的對抗性態度。但從今年下半年的情況來看，形勢對日本不太有利，美國的經濟復蘇不樂觀，又有債務上限、政府關門的問題纏身，奧巴馬沒有出席APEC峰會，取消了對東亞的訪問，這導致美國在亞洲地區的存在感減弱。相比之下，習、李接連訪問東南亞，其中印尼、馬來西亞、泰國和越南是東盟最重要的經濟體。中美在東南亞的態勢發生了很大的變化。這對日本必然會有所觸動。所以說現在日本的態度有所緩和，在修憲的問題上立場也有所松動。

經濟與安全雙中心不可持續

《南風窗》：無論東亞經濟一體化發展的速度如何，離不開一個現實背景就是美國主導的軍事同盟體系，這與中國積極主導的經濟合作產生了割裂，雙中心的局面是不是東亞健康秩序的最大障礙？

周方銀：美國是東亞安全秩序的中心，但美國不是亞洲國家，這意味著本地區的安全中心建立在區域之外，這是一種不正常的安全關系。這是本地區主要國家之間未能實現有效和深度戰略和解的結果。美國主導東亞地區安全秩序的目的，不在于如何使這個地區對于本地區所有國家來說變得更加安全，而是為了維護美國的主導地位，防止本地區出現任何一個國家主導的局面，這本身不是健康的心態，不利于這個地區的發展。為了維持對這一地區的主導地位，美國客觀上需要在這個地區保持足夠多的難解的矛盾。近兩年釣魚島問題、南海問題等領土領海主權權益爭端問題被引爆后，美國操控東亞地區矛盾的做法帶來的負面作用其實增大了，所以說雙中心是不可持續的。

從長期來說，我們只有跟周邊國家實現深度的政治和安全問題的和解，拔除安全隱患，才會有健康的、可持續的安全秩序。比如說歐洲，首先組建了北約，解決了自身內部的安全問題，然后在此基礎上進行經濟一體化，所以經濟合作比較順利。東亞地區如果把安全問題解決了，經濟合作就能比較健康地發展。未來一個時期，中國要對本地區提供更多的安全和經濟公共產品，這有助于營造較好的地區合作環境。

《南風窗》：未來經濟中心與安全中心會長久割裂嗎？

周方銀：美國長久的安全優勢加上中國上升的經濟優勢，這兩個基本事實在未來一個時期會繼續保持，但兩者之間的關系不一定會向割裂的方向發展。現在中美雙方都意識到了二元結構帶來的問題，美國認為光有安全優勢不夠，所以加快了TPP的步伐，中國也在改善和周邊國家的關系。現在的態勢是中國試圖消解美國的安全優勢，美國試圖稀釋中國的經濟優勢。未來，地區的安全關系與經濟關系會越來越交錯復雜。中國新的領導人特別強調彌補中國的安全短板，明確意識到不能長期在美國的安全優勢下發展。如果中國的安全短板得以彌補，美國在東亞地區安全領域就難以一家獨大。中國如果能夠在所謂的“第一島鏈”內處于優勢，美國的軍事力量如果實質性地退出第一島鏈，兩者在安全領域就會形成一種較為平衡的態勢。在這種情況下，美國依然在全球處于安全優勢，但在本地區的力量平衡發生改變，中國和平發展就有了更強有力的軍事安全保障，中美也可以在這個地區進行雙邊關系更為平衡基礎上的合作。

《南風窗》：十八屆三中全會提出了組建國家安全委員會，這對中國與周邊國家的關系將產生何種影響？

周方銀：我個人認為，國家安全委員會的設立，不能說是為了應對當前中國面臨的周邊安全形勢，包括釣魚島問題、南海問題等等。這樣的說法，實際上低估了國家安全委員會的作用。在戰略層面，作為一種頂層設計，它可以在更高的層級上凝聚共識，使我們未來的崛起戰略更為清晰有力；在政策層面，它可以加大周邊外交的執行力，更好地集中力量、統合不同類型的資源、協調國內國際兩個方面，更連貫地對與戰略相匹配的政策加以貫徹。同時，國家安全委員會的設立，客觀上將會使國家安全作為最核心的國家利益得到更有效的維護，也會改變部分周邊國家在未來與中國打交道過程中的預期，使其更清晰地體會到中國政府在維護國際利益、國家安全方面的意志、能力和決心。