舟山群島新區：國家使命與發展之惑

李克誠

一群散落在東海洋面上、昔日很少引發外界關注的海島，正在被歷史性地推向前臺，成為中國政經大棋盤和海洋大戰略中角色異常重要的一枚棋子。

舟山群島，于2011年6月獲國務院批準，成為繼上海浦東、天津濱海、重慶兩江之后，又一個國家戰略層面的新區。這也是國內唯一一個以海洋經濟為主題的國家級新區。

目前，環繞中國大陸分布著面積大于500平方米的島嶼有7000多個。它們不僅具有疆土和國防意義上的戰略價值，在陸地開發空間日漸逼仄，能源、資源、土地約束日益嚴峻的今天，如何“向海洋進軍”也成為東部沿海地區以及整個中國不得不考慮的嚴肅課題。

從這個意義上說，舟山群島新區的開發，正是中國對如何發展海洋經濟、統籌陸海發展宏大命題的具體探索。

今天舟山所經歷的糾結與迷惑，不僅是中國在發展思路上向傳統模式告別時所經歷的難以避免的陣痛的縮影，更是陸海兩種文化和思維模式在現實耦合中沖突、對撞的結果。

邁向深海，舟山，中國，準備好了嗎？

在世界坐標中重新“發現”舟山

以往，提起舟山，很多人印象最深的莫過于“東海魚倉”（舟山漁場）、“海天佛國”（普陀山）等。讓舟山人尷尬的是，不少外地人甚至會誤以為舟山不過是其近鄰寧波的一個區。

在國家的視野中，很長一段歷史時期內，這個最先以群島建制的地級市（另一個是海南三沙市）所擔負的更重要使命則是守護國門。即便改革開放30余年后，舟山在浙江省內各地級市中，仍是最不顯眼的末排“小弟”——2010年，舟山市的GDP為640億元，不足寧波的1/8，在浙江11個地級市中排名最末，在整個長三角城市群GDP總量中連1%都不到。

然而，外界鮮有人料到的是，2011年6月底，國務院“火速”批準了它成為第四個國家級新區。中央一口氣給這個年輕的新區下達了三大戰略定位：浙江海洋經濟發展先導區、長三角地區經濟發展的重要增長極、國家海洋綜合開發實驗區。

“長三角新的經濟‘增長極？這么高的定位，我們過去別說提了，連想都不敢想。”舟山市政府一位處長對《南風窗》記者回憶說。舟山市副市長王忠志說，據他理解，所謂“增長極”，一般是指某地經濟總量占該區域15%以上，但舟山的經濟總量卻“遠遠夠不上”，在整個長三角大盤子中，“幾乎可以忽略不計”。

在外界看來，幾乎是冷不防地，舟山突然闖入了國家戰略視野中，登入了中國戰略大棋盤中不可或缺的重要位置。事后看來，舟山的價值日漸凸顯、被重新“發現”的過程，正是中國海洋戰略日漸從模糊走向清晰、從理論邁向現實的歷史過程。

實際上，直到2010年，中國在發展海洋上仍舊沒有大動作。以至于《中國海洋發展報告2010》發布時，參與該報告編寫的國家海洋局海洋發展戰略研究所負責人在接受《人民日報》采訪時，用近乎抱怨的語氣感慨說：“一直說21世紀是‘海洋的世紀，現在第二個10年已經開始了，似乎還沒給人這種印象。”也就是說，海洋發展在當時尚未上升到國家戰略層面。彼時，一些周邊國家開始蠢蠢欲動，掀起了對我海洋權益的新一輪滋擾和爭奪。

作為我國經濟“發動機”的東部沿海地區，此時也正面臨著環境、生態和自然資源的多重壓力。如何突破要素約束，如何從陸路向海洋“要生產力”、“要發展空間”，漸漸成為顯性課題。也是在2010年，國務院批準山東、浙江、廣東作為我國海洋經濟發展試點省。

隨后，海洋戰略被正式列入最高決策者視野，并進入提速實施階段。浙江舟山群島新區的獲批就是當時大背景下的“產物”。而這個“幸運兒”之所以花落舟山，與其自身獨特的區位優勢、優越的海島資源緊密相關。

從地理位置上看，舟山群島地處我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的“T”字型交匯處，它背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國除臺灣外另一個深入太平洋的海上戰略支撐基地。舟山的岸線資源異常豐富，它適宜開發建港的深水岸線總長280公里，接近全國的1/4。舟山海域航道順暢、港池寬闊、錨泊避風條件優越，是建設大型現代化深水港的理想港址。

深水航道對國家經濟有著異常重要的價值。據《中國海洋發展報告2010》，我國貿易貨物運輸總量的85%是通過海上運輸完成的。世界航運市場19%的大宗貨物運往中國，22%的出口集裝箱來自中國。近年來，我國對石油、礦產品等重要戰略物品的對外依存度均已超過50%。這也意味著，扼守中國經濟命脈的，就是連通東南亞直至東北亞的海洋通道。舟山正位于這條海運生命線的中間節點的位置上。

對內是江海聯運樞紐，對外則與東北亞及西太平洋主要港口釜山、長崎、高雄、香港、新加坡等，構成500海里等距離的扇形海運網絡，是遠東國際航線要沖。此外，舟山長期以來就是我國鐵礦砂、煤炭、油品、糧食、化工品等大宗物資的儲備運輸中轉基地，也是未來開發海洋的后勤保障基地。因此，即便放眼全球，也難以找出比舟山更具優越區位、地理條件和發展潛力的地區。

當自然稟賦條件不如舟山的釜山、高雄、新加坡等地已發展為地區甚至世界性的航運中心城市時，舟山為何不能擔負起更為重要的責任和使命呢？

打造中國未來的“新加坡”？

其實，每個國家級新區都肩負著獨特的國家級使命。上海浦東新區樹立了改革開放國家形象，意在帶動長三角和長江流域發展；天津濱海新區試圖破解的是我國經濟“南強北弱”問題，帶動渤海灣經濟帶；設立重慶兩江新區則是為了扭轉“東快西慢”，帶動西部發展；舟山群島新區設立的意義則在于全球一體化的背景下，如何解決我國長期以來“重陸輕海”的問題。

具體來說，今年1月國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，為新區描摹了未來10到20年的宏偉藍圖，即“四島一城”的五大目標：大宗商品儲運中轉加工交易中心（國際物流樞紐島），東部地區重要的海上開放門戶（對外開放門戶島），重要的現代海洋產業基地（海洋產業聚集島），海洋海島綜合保護開發示范區（國際生態休閑島），陸海統籌發展先行區（海上花園城）。

“如果再概括、濃縮一下，我覺得國家對舟山群島新區最大的期望就是兩點：打造國際物流樞紐島和探索建設自由貿易園區。”舟山市政府研究室主任鄭學軍對《南風窗》記者說。用更通俗、更形象的說法就是，未來的舟山群島，是要建立一個以香港、新加坡為目標的自由港（市）。

作為中國經濟的發動機，長三角地區在未來的可持續發展上遇到一個瓶頸，那就是缺乏一個自由貿易港。而舟山群島自然條件和環境優越，其孤懸海外，與大陸相對隔離，建立自貿園區、自由港易于掌控風險，這都決定了它成為自由貿易港的條件非常之理想。如果舟山群島新區成為大陸的自由貿易港，將與香港南北呼應，既是為長三角經濟在未來的繼續騰飛做出一個重要戰略鋪墊，也是為中國在未來新一輪的對外開放提供戰略支點。

浙江海洋學院唐洪森教授說，現在無法判斷2020年之后中國的戰略機遇期會否結束，那時的國際環境或許將變得更為復雜、更難以預料。那么，在“后戰略機遇期”，如果舟山能率先探索自由貿易區的建設，將會為中國尋找新的發展方向提供一個特殊的參照。

本刊記者從浙江省政府人事處獲悉，前不久，浙江省政府已向國務院遞交了請示，由省長李強簽發的請示文件中稱，爭取在舟山群島新區建設自由貿易園區是新一屆省政府的“頭等大事”。事實上，舉全省之力，全力支持舟山群島新區開發建設，已成為“浙江共識”。浙江省委書記夏寶龍在公開講話中稱，只要是舟山群島新區建設發展需要的，省里都要積極保障，“要錢給錢，要人給人”。

從新區的申請、籌備，到如今新區獲批、建設，歷時約3年。其間，浙江省委書記和省長均調整過，但前后兩任省委書記、三任省長均力推新區建設，省委常委會多次開會專題研究部署舟山群島新區事宜，這是連省會城市也難以享受的超規格“待遇”。

今年二三月間，舟山市黨政“一把手”幾乎同時調整。在舟山群島新區籌備申請中多方奔走的原浙江省發改委主任、現副省長孫景淼接受任命，兼任舟山市委書記。有過在寧波長期工作經歷、且主管過寧波“杭州灣新區”開發建設工作的周江勇被任命為代市長。兩人均年富力強，工作開拓能力強。這種并不常見的地方黨政領導同時“換帥”的人事安排，也被外界解讀為浙江希望新區“甩開膀子”、大干一場的信號。

海島“開發熱”中的冷思考

在宏偉的藍圖面前，舟山群島新區到底該如何發展，仍是困擾舟山的一個現實問題。盡管浙江省已給舟山勾畫了粗線條的“路線圖”（“3年行動計劃”），也下放了400余項省級審批權，還出臺了激勵其發展的數十項優惠政策和措施，但舟山在發展思路上仍面臨現實和精神兩個層面的困境。

一個最為現實的問題是，舟山相對較小的經濟體量和相對較弱的財政狀況，制約了舟山下一步“干大事”的雄心。而在人才、科技支撐，以及城市治理、制度環境完善等方面，舟山需要繼續提升的空間仍很大。

按照浙江省的計劃，在未來3年，舟山群島新區要完成3000億元的固定資產投資，這其中有近1000億元的投資是政府性投資。以今年的750億投資為例，其中政府性投資為263億，然而，除了本地財政能夠負擔以及向上爭取的資金之外，仍有145億的資金缺口。單單今年一年的投資資金“缺口”就比舟山的年財政總收入（130億）還要大。

“舟山要大干快上，但有錢才能干事。”新任舟山市長周江勇在履新后不久的一次干部會議上說，當他看到舟山的財政狀況后，感到“很揪心”。他說，新區要發展，僅僅靠自我積累、自我發展，是肯定跟不上的，因此不僅要在存量上提升，更要在增量上拓展，用更多的新的增量來支撐新區的建設，“這就要依靠招商引資”。目前，舟山市已要求干部樹立“全民招商”的理念，每個干部都可以去“拉項目”，且與考核相掛鉤；每個縣區也分領到了招商任務，且至少要有20億以上的大項目。

舟山的“隱痛”還在于其產業層面。在對外宣傳材料以及向來訪客人的介紹中，舟山都會自豪地宣布，其海洋經濟增加值占GDP的比重已超過68%，是所有地級市中海洋經濟比重最高的城市，也是最具海洋產業特色的城市。該因素也是支撐舟山群島新區成為“浙江海洋經濟發展先行區”的有力砝碼。然而，本刊記者在舟山調查了解后卻發現，舟山“光鮮”的海洋經濟“成績單”背后，也隱藏著難以向外人啟齒的“隱痛”。

據《南風窗》記者了解，船舶制造是舟山經濟中第一大支柱產業，占據舟山工業的“半壁江山”。在過去幾年間，舟山的3項造船指標（完工量、手持訂單、新增訂單）占全國比重均超出10%，是全省最大、全國重要的修造船基地。然而，近幾年，受國際金融危機等大環境影響，舟山的船舶制造業正面臨著巨大陣痛，不少船企訂單銳減，有些企業茍延殘喘，掙扎在死亡邊緣。國內勞動力及原材料成本上升，再加上船東壓價，船企利潤異常微薄，只得壓低工人工資，這也導致員工外流，加劇了惡性循環。從國際趨向上看，更多的船企紛紛開始向越南等東南亞國家轉移。

不僅船舶制造，舟山其他幾大傳統產業也面臨著類似的窘境。傳統優勢產業的輝煌不再，而海洋工程裝備、海洋新能源、海洋生物產業等新興產業還處于起步階段，尚未形成規模和產值。對于這種新舊產業“青黃不接”的現狀，舟山不少干部心急如焚。

誰來填補傳統優勢產業相對衰落產生的“空窗”，什么產業有望成為船舶制造的“替補”、升格為未來的支柱產業？舟山市內部以及浙江省都有著不同的分析和看法。目前，主流的意見認為，港航物流業有望成為未來支撐舟山的另一大支柱產業。但想在短期內迅速兌現對未來的預期，難度很大。從自身發展條件來看，舟山發展石化產業有很大優勢，也能迅速壯大，但在國內“PX困局”下，已很難上馬布局大的石化項目。

更為深層的困境也日漸浮出水面。如果翻閱各種官方文件和不同層面主要領導的講話，會發現些許微妙的差異。國家對舟山群島新區的定位，可能更看重的是其對海洋綜合開發的探索，這仍屬于“海洋戰略”層面；到了浙江省，更多強調的則是舟山如何發展海洋經濟，這已下降為“經濟”層面；而到了舟山當地，幾乎無一例外，大小官員強調的則是具體的“產業”和“項目”。

這難免讓人疑問，會不會發生這種情況：國家對舟山群島新區的最初期望，在經過層層傳輸、解讀和過濾下，戰略目標和核心使命會逐漸地被消解和日漸衰減？等經過多年發展之后，才猛然發現，新區的經濟指標上去了，卻偏離了新區原本應承擔的最核心使命？

“舟山固然應該發展，但發展經濟不應當是舟山群島新區最為核心的目標和價值。”浙江海洋學院黨委副書記黃建鋼教授對《南風窗》記者說，從國家層面來看，舟山的經濟體量哪怕做大10倍，對國家的影響也非常有限。在黃看來，對于國家的期待來說，有比追求經濟增長更為重要的使命。

舟山市發改委綜合處、財金處處長張翼對本刊記者解釋說，對于舟山來說，再美好的藍圖、再鼓舞人心的目標，都需要一步步落實，需要舟山的干部一點一滴地努力實現。缺乏“項目”的所謂“發展”，只會淪為空談。

從某種意義上說，這兩種發展思路的緊張和沖突，其實是舟山群島新區在探索中難以避免的問題。一方面，新區干群仍抱有濃厚的“經濟增長主義”傾向，且對于上項目、上大項目進而帶動各項經濟指標提升的發展模式和思路存在路徑依賴，這也是我們比較擅長的陸地發展模式。另一方面，舊有的模式和路徑能否簡單套用于海洋、海島和海域內，仍值得深入追問。畢竟，海島生態更為脆弱，海洋環境更為復雜，這一切都不同于傳統的大陸環境。

在一片“大上快干”、熱火朝天的大開發氣氛和各種考核壓力之下，我們更應保持一絲清醒和冷靜，“饑不擇食”更應極力避免。在這一點上，舟山似有前車之鑒。

多年前，由于政府財力有限，舟山的港口項目大多采取招商開發的模式。在港口發展的初期，這種模式為推動港口快速發展起到了重要作用。由于沒有很好規劃，業主碼頭遍地開花，當港口發展到一定階段時，就暴露出了港區布局分散、岸線利用凌亂、各作業區自成系統、形成港區分割等問題。

舟山市港航管理局副局長羅寧博士說，目前，舟山的公用泊位比重不到30%，而政府可以掌控的大型公共碼頭泊位更是屈指可數。這種港口格局，給政府對港口資源的優化配置和產業布局調整都帶來困難。這已經影響和制約了今天舟山的進一步發展。