人大代表履職“倦怠癥”何解

李克誠

2013年3月5日，第十二屆全國人大一次會議開幕式，共有18位全國人大代表缺席。在上一屆全國人大5年任期內，從第二次會議起，每年開會均有數十人甚至上百人缺席全體會議，最多的一次達200人之多。雖然有的缺席，肯定有合理、正當理由，但按照“每67萬人分配1名全國人大代表”的原則，18位人大代表缺席，相當于1200余萬民眾的“代言人”在如此隆重的場合沒有履行職責。

地方各級人大會議的出勤率是個更直觀的觀察窗口。2007年海南省“兩會”，缺席代表將近占1/5，于是，大會發出“緊急通知”，嚴肅整頓會風，強調不得無故缺會。2010年8月，浙江溫嶺市人大常委會召開“半年工作通報會”時，也有88名（23%）人大代表缺席。

作為履行職責的前提，準時出席會議本是人大代表的份內之事和責任所在。且各級人大常委會通常會提前一個月就把開會的具體日期通報給人大代表，因此，外界難免質疑：難道還有比商議國是更重要的事情嗎？

“翹會”僅僅是部分人大代表履職“倦怠癥”的一個縮影。開會時打瞌睡，會議期間不提交議案和建議、不作發言、閉會期間不調研等“三無”代表也不鮮見。作為國家權力機關組成人員的人大代表履職出現這些現象，不能不引人憂思。

“不積極、不主動”的那些代表

“應當說，所有當選全國人大代表的，在當選的那一刻都會覺得無上光榮，都會懷著感恩的心感謝組織的安排，都會特別珍惜這頂‘帽子和參政的機會?！痹斶x為第十屆全國人大代表的煙臺大學教授王全杰對《南風窗》記者說，有官員在聊天時曾感慨，他當了4年市長 （地級市市長通常為全國人大代表），后來提拔成了市委書記，結果錯失了全國人大代表的提名，感到非常遺憾。

然而，一旦當選后，有的代表為何卻出現了“翹會”、不提議案等“不作為”行為呢？王全杰教授分析說，這可能與不少代表仍把人大代表視為一份“政治榮譽”（而非“政治責任”）的觀念有關，認為自己缺席會議之類“不重要”、“對大會影響不大”。而且，在現實生活中，人大代表能否獲得連任與其履職情況的好壞看起來關系也不大，也沒聽說過某個人大代表僅僅因為缺席會議或履職不積極而受到處理。

此外，從人大代表的結構構成上來看，官員群體和企業家占據了我國各級人大代表的大多數席次。在開會時，受官本位和“對上負責”思想的影響，官員群體在履職時多謹言慎行、“順從”傾向明顯，在發言時，多是一些諸如“完全贊同”、“堅決擁護”之類的空洞表態。對權力帶有較大依附性的企業家群體，往往也有人把主要的心思和精力放在了結識官員的身上，履職反而成了“副業”，他們的發言多數也是看官員臉色行事，不愿發表真實的意見。

這也是近年來社會上熱議的“人大代表不如政協委員敢言”的原因所在：人大代表代表團分組審議時是按地域劃分的，大家來自同一個地區，因擔心惹領導不高興，有些批評和建議就不敢說；而政協委員分組討論時是按界別劃分的，基本上同組的委員都是來自同一個或相似的領域，談論起話題來更容易得到呼應，顧慮也更少些。

一位身兼全國、省人大代表10多年的資深人士對本刊記者說，有的人大代表認為行權履職沒有什么報酬，又耗費精力，“費力不討好”，因而對代表工作不主動；也有的代表認為決策重大事項是領導干部的事，自己“人微言輕”，因此對參政議政缺乏熱情，自然也沒有什么責任感和使命感。

實際上，也有人大代表會為積極履職“費力又傷心”甚至付出代價。據媒體報道，全國人大代表謝子龍在2009年全國“兩會”期間曾提出1個議案、10項建議。但直到第二年的“兩會”召開，他才收到了4份回復，其中一份還是“八股文”。而為了提交議案，他與同事曾跑了南京、廣州等多個城市調研，結果議案提交上去一年多，都沒有收到任何回復。

王全杰教授也告訴記者，他在全國人大會議上，因為“管不住自己”，曾連續3次提出官員公示財產議案等數十個議案和建議，還常常將基層百姓的怨言帶到分組會上。當時，有位好心的老代表偷偷告訴他，“你如果想連任就少說些領導不喜歡的話”。老代表的話，頗能反映出部分人大代表的心態。

正向激勵與壓力傳導

從理論上說，人大代表是由民眾經過法定選舉程序產生的民意“代言人”，人民代表大會制度是社會成員表達利益訴求的最正式、最具法律效力的機制。但在現實生活中，在此起彼伏的群體性事件或者公共事件發生時，卻鮮見群眾利益代言人—人大代表的身影。

人大代表代表團分組審議時是按地域劃分的，大家來自同一個地區，因擔心惹領導不高興，有些批評和建議就不敢說；而政協委員分組討論時是按界別劃分的，基本上同組的委員都是來自同一個或相似的領域，談論起話題來更容易得到呼應，顧慮也更少些。

事實上，怎么才能讓人大代表更好擔起責任、積極履職，一直成為執政黨和社會各界關心的話題。中共十八大提出，要通過在人大設立工作機構等形式，加強人大代表和選民的聯系。不少地方人大常委會此前也推出過多項激勵舉措，來引導、敦促代表們積極履職。譬如，發放活動經費或工作補貼，這解除和減少了他們“自掏腰包”調研的可能；對人大代表的履職情況（如出席會議、提交議案、下鄉調研等）進行考核、公示，在年終時請人大代表向選民或者人大常委會述職等。

實際上，人大代表之所以出現履職“倦怠癥”、乏力感，主要并不在于激勵機制的缺乏，而是對他們的約束機制不夠：在現有的大范圍、多層次、多級別的間接選舉方式和具體的提名方式下，他們不容易感受到來自選民（權利委托人）的壓力，或者說，民眾的訴求和壓力無法及時有效地傳遞到人大代表身上。比如，如果民眾對某位省人大代表非常不滿，打算對其罷免。但在現實層面，除非該代表出現了嚴重犯罪行為，否則，鮮見成功罷免的例子。

某省人大的一位老代表對《南風窗》記者說，在人大開會時，曾經看到這樣的場景：一些低級別的官員、企業家甚至科研工作者，利用開會時機“拉關系”、拍上級領導“馬屁”，對高級別官員歌功頌德，“肉麻的程度甚至讓坐在周圍的人都渾身起雞皮疙瘩”。而那些拍馬屁的人卻面不改色心不跳，因為他們清楚：“誰讓我當代表，我就對誰負責?！?h3>代表專職化不現實

針對一些代表的“代表意識”弱化、履職不力等問題，近年來，不少人將“癥結”歸因于我國人大代表是代表兼職制上，進而提出應改革目前的代表兼職制，轉向代表專職化。這股聲音在2003年之后一度頗為高漲。

2003年3月，十屆全國人大一次會議表決通過新一屆全國人大常委會委員名單，其中19名來自行政機關和學界的年富力強的“特別委員”當選為“專職常委”。這也被外界視為我國嘗試推行代表專職化的舉動。主張人大代表專職化的人認為，代表專職化將使他們從原來的工作崗位和繁瑣事務中解脫出來，使其專心致志于人大的立法和審議工作。一旦實現了人大代表專職化，這些以政治為業的人士，為了能不斷當選、不被選民拋棄，則會更加盡職盡責、重視與選民的聯系，傾聽民意、反映民情、審議法案。

“這種思路實際上是與西方議會進行橫向比較后，基于自身制度缺陷而得出的結論，往往忽略了西方議員專職制形成的歷史背景以及推動其形成的社會力量?！绷某谴髮W政治學副教授孟憲艮對《南風窗》記者說，他對“議會之母”—英國議會及議員制度考察后發現，其實，最初，英國的議員是不領薪水的“義務議員”，隨后是兼職議員，后來才過渡、演化成為一種專職議員。而英國議員在專職化之前，就在與專制王權的反復斗爭、維護選區利益等政治生活中取得了極大的職業權威，這種“權威性”才是議員職業真正的生命力所在。

換句話說，并非實施了代表專職化，人大代表的政治權威就一定會得以增強。“人大代表權威不能靠外界的力量來樹立，而必須依靠自己的履職成效而獲得。”

此外，我國人大代表專職化，就意味著，國家各類公權機關的人員都不得擔任人大代表。在這種情況下，如何保證執政黨的路線、方針、政策在人大得到貫徹，如何確保黨的主張通過人大代表的行為上升為國家意志，將成為執政黨不得不考慮的現實問題。所以，短期來看，人大代表專職化不會是改革的優先選項，也不太可能大規模推廣，我們也不應把督促代表積極履職的希望寄托在這之上。

因此，在當前，要想讓人大代表真正對“人民”負起責來，促使他們主動履職，可行的辦法就是改善目前的代表提名機制，增強選舉的競爭性。這樣，既利于淘汰掉那些缺乏履職熱情、責任感和履職能力的候選人，也使更多的真正具備代表意愿和履職能力的人脫穎而出。