政府需要“去利益集團化”

唐昊

儒家經典《論語》中有這樣一段對話：

子路曰：“衛君待子而為政，子將奚先？”

子曰：“必也正名乎！”

子路曰：“有是哉，子之迂也！奚其正？”

子曰：“野哉，由也！君子于其所不知，蓋闕如也。名不正，則言不順；言不順，則事不成；事不成，則禮樂不興；禮樂不興，則刑罰不中；刑罰不中，則民無所錯手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。君子于其言，無所茍而已矣?！?/p>

“正名”是中國傳統政治中政府權威得以樹立的基本途徑。現代政府的合法性更加來自于被統治者的認同，因此“正名”的要求也更迫切。而在當代中國的政治過程中，正是由于某些概念的模糊、扭曲、混淆，不但帶來觀念層面的“名”之混亂，更在“實”的層面扭曲了公共政策設計、乃至危及制度本身。這些容易在政治過程中被有意或無意地混淆的概念包括：公共利益、集團利益、政府利益、政府成員利益，以及一系列的亞層次概念，如政府政治利益、政府經濟利益等等。

對于公共利益的認識有兩種，一是認為公共利益是自然存在的，二是公共選擇學派的觀點。筆者個人較為認同公共選擇學派的觀點，即認為不存在什么先天的、超越性的公共利益，只有社會上各種利益集團所追求的自身利益。但同時筆者也認為，即使是各個利益集團的博弈，最終也會形成彼此之間的妥協，亦即博弈過程中沒有一個集團實現了自己的全部利益，但往往是每個集團都實現了自己的部分利益，這些部分利益的總和即可被視為公共利益。此種公共利益顯然和先天存在的“自在公共利益”有所不同，可稱之為“協商公共利益”。

與公共利益不同，政府利益關注的是政府自身的組織生存和發展利益。經濟學家諾思認為國家有兩種職責：第一，促進社會福利最大化；二是追求自身利益的最大化，講的就是這兩者的區分。前者指的是政府維護公共利益的責任，后者則是政府利益的體現。而另外一個概念—政府成員利益，指的是政府中的一切組織和個人尋求自身利益最大化的舉動，如對權力、金錢等的追求，這種利益通常情況下是通過合法方式實現的，但有時也會誘使官員尋租等行為的發生。

由于現代政治的民選和授權特征，政府的自身利益更有機會轉化為公共利益。即在選舉、媒體等壓力下，政府會更加著重提升自身效率、把握正確的施政方向，由此不但帶來政府本身的組織利益，也會帶來全社會的福祉。不過，即便如此，政府利益和公共利益仍然是兩種不同的利益。而破壞兩者一致性的關鍵性因素就是政府自利性的成長，即以政府利益壓倒公共利益訴求—如為政府政績而將公共資源投于招商；或以政府成員利益壓倒公共利益訴求—如政府官員尋租批地。由于政府是公權力的行使者，此種行為還常常打著公共利益的旗號，但實際上缺乏一個參與和協商的過程，因而其所認定的公共利益往往難以令人信服。

政府自利化成改革最大障礙

政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務的本質屬性之外，也具有為組織生存發展和自身利益奮斗的屬性。而政府自身利益也可被分為政府政治利益和政府經濟利益。

政府政治利益主要體現在對自身合法性和施政有效性的追求。這種政治利益的實現主要是通過更好地代表和維護公共利益來實現。所以，政府對政治利益的追求對公共利益的實現有促進作用。如在中國改革開放的過程中，在政績效應的刺激下，地方政府的自利傾向甚至曾經是中國經濟高速增長的一個重要因素。

政府經濟利益的凸顯則始于1994年財政分稅體制的推行，自那時起地方政府從過去主要作為中央政府的分支機構變成了相對獨立的利益主體，有了獨立的行為目標和行為模式。到現在為止，政府利益主要來自六個方面：政府經營城市、政府招商引資、政府直接投資、政府批租土地、政府行政許可及政府直接管理企業。而為了維護這些利益，在制度內部逐漸出現了部門利益法制化、政府內部利益沖突、腐敗升級等不良效應，并且逐漸腐蝕了政治改革的動力。

政府部門成為利益主體的一個結果是，通過本應是公器的法律法規用來維護部門利益成了中國政治中一個經常性的選擇。2012年，“房叔”、“房嬸”等被網絡揭露出來，而此后各地不但沒有推動官員財產公開，反而多地政府出臺法令嚴禁查詢非本人名下房產。這說明一些官員對自身利益的關注，而非對公共利益的維護。

同時，政府利益往往與政府成員利益攪在一起，帶來更多的腐敗機會。在成熟的民主制度下，政府經濟利益被政府政治利益所壓制，而政府政治利益（選舉結果）則掌握在選民手中。在中國則由于對公共利益的參與和協商機制還不完善，政府更有機會以公共利益名義追求自身經濟利益，并且通過尋租而異化為政府成員的個人經濟利益。事實上，過去幾十年里，官員腐敗行為的升級和政府控制經濟的程度升級幾乎是同步發生。在這個意義上，政府本身更成為改革的對象。

不僅如此，政府過度追求經濟利益也是其內部控制力下降和內部沖突的開端。因為政府追求自身經濟利益的風氣會導致每一個縱向和橫向分支單位都將追求自身經濟利益作為自己的最大追求。中央政府也許仍然可以照顧相對廣泛的公共利益，但各個部委、各省各市各縣等地方政府都會形成大大小小的自利集團。央地矛盾、部門打架、行政與市場矛盾、政府與社會的矛盾都由此產生。政府內部的利益分化和沖突削弱了其政治改革的行動能力。

更為嚴重的是，在眾多利益集團中，政府如果成為最大的利益集團，并且拒絕放棄既得的利益和獲得這種利益的方式，就越有維護既有機制的能力，形成不斷強化的循環狀態。于是，本該是改革動力和主體的政府在某些領域蛻變為改革的阻力，政治改革的利益僵局就此形成。而政府則成為這個僵局的守護者。

圍繞政府利益的“非正式政治”

如前所述，政府的過度自利化傾向雖然是為了謀求更多的政府利益，但從長遠來看會腐蝕制度的根基—恰如一條興致勃勃地吞吃著自己尾巴的蛇，其結局不難預料。但在這條蛇吞掉自己或決定放棄吞噬之前，政治系統依然還要運作下去，而此時的政治生態就更加復雜和有趣：與正式制度的衰朽同時而生的是非正式政治的興起。

從“協商公共利益”的角度來看，公共政策的制定本應是社會上不同的利益集團的利益向公共利益滲透的過程。但作為擁有規則制定者和利益競逐者雙重身份的政府，通過公共權力把自身的利益合法化、擴大化是一個難以避免的誘惑。這種行為和道德品質無關，而只是因為政府要從公共政策中獲利太容易了。以剛剛出臺的二手房交易要繳納20%所得稅的規定為例，據學者測算，這筆本屬于民間的利益涉及的金額有10幾萬億。而國務院一個簡單的文件就可以將這筆本屬于老百姓的天文數字巨款裝到政府的口袋里，不免令人驚心。不過，在公共政策被濫用的背后，更嚴重的問題卻是人們對正式制度信心的逐漸崩塌。

每當一項公共政策出臺，民間都會質疑這項以公共利益為名出臺的政策究竟是否只是政府的自利行為。政府和其服務對象之間彼此互不信任，如此將形成惡性互動：支持既有政治系統的人越少，政府就會越依賴于官員群體，而對政府的自利傾向就越無法根治。

而在正式制度之外，某些非正式的政治安排卻方興未艾。例如政府執法過程中的“雙向代理”現象。如在食品安全問題上，原本執法人員是代表國家和公共利益進行執法，但許多執法者選擇同時成為不法商家的代理，把執法的過程變成實現某種利益和經濟收入的過程，執法所得的收入少量交給國家，而大量的卻化歸執法部門或者執法群體所有，有學者將其稱之為“執法產業化”。如此不難理解為什么在食品安全領域法令頻出但卻沒有效果—更嚴格的法令不過是給執法者提高向其所“代理”的商家提高租金的機會罷了。

在更學術的層面，美國經濟學家弗雷德·麥克切斯內將此現象描述為政治創租和政治抽租兩個概念。前者是指政府官員用行政干預的辦法來增加企業的利潤，誘使企業向他們交納“貢款”；后者是指政府官員故意提出某項會使企業利益受到損害的政策作為威脅，迫使企業割舍一部分利潤與政府官員分享。這些政治安排均無法拿到臺面上，但卻都實實在在地發生了。特別是后者，某些地方執法機關對企業進行城管、消防、環保和衛生方面的勒索則可被視為是政治抽租。

和政府行為在法律和制度之外運行相類似，社會力量對于政府自利化的反對也是通過非正式的方式來進行的。2012年應被視為是典型的 “微博反腐年”，并且這個網絡揭發運動還遠未結束。網民們也并不看重已有的制度化的反腐渠道，卻更相信“網絡起哄”這種極不正規的反腐模式。每當一項公共政策出臺，民間都會質疑這項以公共利益為名出臺的政策究竟是否只是政府的自利行為。政府和其服務對象之間彼此互不信任，如此將形成惡性互動：支持既有政治系統的人越少，政府就會越依賴于官員群體，而對政府的自利傾向就越無法根治。

政府需要“去利益集團化”改革

雖然前美國總統里根有言：“人們總是在討論政府應該解決什么問題，而最大的問題正是政府本身”。但話說回來，政府自身利益的形成，甚至自身演化為特殊利益集團，并非一個自然而然的選擇，也并非無可避免的現象。

政府作為人民授權履行公共管理的責任者，是公共利益最大的提供者和維護者，并且是不可取代的—任何組織和個人都不能提供政府所能夠提供的公共服務，如公共教育、醫藥衛生、社會福利等公共利益的提供和維護，只能依靠政府，或者在政府領導下實現。所以，關鍵不在于取消政府天然存在的自利性，而在于以約束為導向的政治系統內外的改革。

首先，為公共利益“正名”。以“協商公共利益”的宗旨，在確立公共利益的時候，要有更廣泛的公共參與。在此過程中毋庸諱言政府的自身利益，確認政府自身利益的存在具有歷史合法性與正當性，但也要通過法律明確政府利益邊界。同時承認其他利益集團的利益，不允許未經協商的剝奪，并要保障其在公共政策制定過程中的參與權利。在目前利益集團之間的關系惡化的情形下，更需要由上至下推動改革，通過參與發現真正的公共利益所在，也通過參與實現廣泛的社會和解。

其次，政府角色要轉變，從高高在上可以代表公共利益的立法執行合一的機構變為單純的執行機構，而不能隨便立法剝奪社會財富。例如將政府開征新稅種的權力收歸全國人大這樣的代議制機構，截斷政府隨意從民間掠奪經濟財富的捷徑，就可避免其自利傾向對正式制度的破壞。這一點在此次全國 “兩會”上，已經有代表提出來了。

再次，強化對于政府行為的約束和內外監督。民間正在生長出對政府權力和政府利益的限制。但這并非政治改革的常規途徑，也不能保證政治進步的質量。通過正式制度控制政府本身濫用權力的可能性，是正途也是重點。實際上，如果缺少強有力的約束和自覺，傳統意義上的專政機關都可能成為利益集團。

最后，引入外部競爭。在現代社會，維護公共利益的主體并非僅僅政府一家。非政府組織在公共生活中影響日增，其在謀求經濟公平和社會正義、維護整個社會整體利益中起著舉足輕重的作用。而開放政治體系，容納更多非政府力量的競爭，正是解決由壟斷產生的很多政府病的有效方式。

在中國，公共利益與政府利益、政府利益與集團利益、政府利益與政府成員利益之間的關系不但是一個理論問題，更體現為在一種非正式的政治安排下的復雜的利益互動。而在所有紛繁的利益矛盾紛爭所導致的改革僵局中，政府“去利益集團化”的成敗，應是政治改革能否繼續前行、正式制度能否更新進步的最關鍵因素。