職能轉變重在“怎么管”

李北方

機構改革邊際效應明顯遞減

《南風窗》：改革開放以來，已經先后進行過6次政府機構改革，本次大部制改革將是第七次了，職能轉變一直是改革的目的。您如何評價過去的機構改革的成果，取得了哪些成績，還有哪些不到位的地方？以目前的情況看，您認為政府職能還有哪些欠缺？最不能適應現實需求的地方是什么？

周志忍：我的基本判斷是，機構改革本身的必要性不能否定。最初中國政府有100多個部，行業管理非常細，光機械工業部就8個，這肯定不適應經濟體制的需求。所以從1980年代開始的第一輪改革就是要把完全在計劃經濟體制上構建的那套體制打開，當時離符合市場經濟的政府體制的要求差距大，改革的余地也就大。第一輪改革一方面把100多個部委壓縮到69個，另一方面明確了領導干部的任期制。

第二次改革繼續壓縮了機構數量，又把細節制度規范化了一點。到了1992年那次改革，我認為最大的特點就是認識到職能轉變是機構改革的前提，從那以后職能轉變就成為政府機構改革的重點。此后，隨著經濟發展活力的增強，之后的幾輪改革走的基本都是這個路子。

我個人感覺，大部制改革也不是什么新東西，比如1998年的改革就把經委和外經貿部合并成了商務部，只是當時沒有用大部制這種說法。經過這么多輪機構改革，邊際效用明顯遞減，改革余地和空間已經非常小。職能轉變涉及政府的定位，政府跟老百姓、政府跟社會、政府跟市場，它們的關系問題，首先要決定政府該干什么，政府的邊界在什么地方，然后才是用什么樣的機構來干，需要多少資源。這是還沒有解決好的問題，如果職能沒理清，機構設置的依據是什么呢？

職能轉變一直沒有放松，但總是喊口號，在口號之下，可以往這邊走也可以往那邊走，所以這么多年來在實現職能轉變的制度設計上好像不是很到位。我一貫的觀點是，機構改革差不多了，弄來弄去也弄不出花兒來。另一方面，在涉及政府職能怎么落實的方面，就需要政府管理的革新，也就是運作管理的科學化、精細化問題，這是多年來沒有解決的。

《南風窗》：您曾經在文章里談過，政府職能轉變已經不存在“啥該管啥不該管”的爭論，問題在于怎么管。但從您剛才所談的內容看，什么該管的問題仿佛還不是很清楚，對嗎？

周志忍：好多人一講職能轉變，就是說審批制度改革，但這不是最重要的，最重要的是政府該干什么不該干什么。我曾經概括過中國政府職能結構的特征：政治職能強，社會職能弱；經濟職能強，公共服務職能弱；管制職能強，服務職能弱。韓國學者有過一個比較，中國從事經濟管理的公務員比例是美日的好幾倍。這跟中國政府抓經濟有關，國外不同，它的側重點在社會管理和管制，監管行業是勞動密集型的，所以他們在這方面的公務員人數多。

早期的職能轉變涉及政府職能的側重點問題，中國政府經濟職能太強大，忽視了社會管理和公共服務。但政府該不該管經濟？不用說，該管，美國政府也管經濟，只是方式不一樣。該管什么不該管什么，跟怎么管有關。匯率、利率這些工具全世界都在用，經濟冷了就要降低利率，增加貨幣發行量，搞些區域戰略什么的，這都沒問題，但是一些偏微觀的形式，比如批條子、批項目，就不是政府該管的方式。

政府創造條件，企業創造財富，全世界都這樣，關鍵是這些條件是什么。比如在美國，要吸引企業，只能在州稅上做文章，國家稅是沒有條件的；公有土地也不多，也不能隨便折騰地；州政府想用納稅人的錢去扶植一個企業，也是不可能的。但中國地方政府搞招商引資不是這樣，把土地用非常低的價格輸送出去；如果勞動力不夠，就一級一級壓指標給企業弄人。比如有的地方政府給地、給人，融資有困難政府給擔保，于是企業越做越大，后來遇到國際市場的變動，將來可能變成地方的一個大包袱。

如果不在怎么管的方式上來思考，談論政府的職能邊界就是沒有意義的。哪個國家的政府是完全自由放任的？沒有的。中國跟國外的區別不在于政府該不該管經濟，而是怎么管。

政策應當有工具

《南風窗》：在繼續推進政府職能轉變，提升管理水平方面，您覺得具體應該如何著手呢？

周志忍：有一批人在主張恢復體改委，他們認為發改委既管規劃又管審批是有問題的。問題沒說錯，因為只有審批才有權力，發改委于是就忙于微觀上的管理，忽略了宏觀的設計。而大的改革一要抓宏觀，二要限制發改委的權力。改革是宏觀管理，負責的部門不應該有實際的權力；而且還有風險，中國的改革可能真的需要一個超越部門利益的頂層設計。

但我們不一定需要一個像體改委這樣的機構，因為中國的政府管理的一個毛病是，新機構可能會成為安排人的渠道，就很難做到獨立。我想是不是可以干脆學國外，設立一個獨立委員會，由高級官員、專家、業界代表、民意代表加上媒體組成，20個人左右。政府高官介入，但不能當組長，為什么呢，因為他有可能變成“守門人”，在領導和學界之間兩頭傳話，領導可能是真心實意想做事，但他會揣摩領導的意思，定個調子，調研討論什么都按這個調子來。結果領導還以為這是專家的意見，當成好東西。