大部制五年得失

覃愛玲

2007年底，中共十七大提出“大部門制”的行政體制改革方向。2008年3月，國務院以“轉變職能、提高效率”為主要改革目標，組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部和環境保護部等5個“大部委”，涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。

在中央層面推廣大部制改革的同時，地方的相關探索也受到鼓勵。一些地方由此推行了基層大部制改革，其中包括廣東順德的整體性的基層大部制改革實踐和深圳對民間組織管理的創新等。

對于5年來的實踐，眾多專家和業內人士的普遍評價是，此次大部制改革雖然在職能相近機構的合并和整合方面取得了一定成績，但由于所涉范圍有限，政府內部交叉管理、權責不清的狀況并未得到根本改善，而新成立的部委也多存在內部業務整合不足的問題，整個行政體制離真正高效的“大部制”還有很大距離。

在新一屆國家機構領導人就職之際，“大部制”概念仍然主導著中國政府的行政改革議程，本身即說明了改革尚在進行之中。

大部制緩慢前行

幾大新成立部委雖然都面臨整合不充分的問題，但程度和表現方式各有不同。

工信部常被舉例為整合不足的典型。多地分散辦公的現狀和首任工信部部長李毅中在2010年底卸任時曾坦言大部制“改革還沒有完成”、“還在爬坡”，成為被引用的證據。

與流傳諸多的對于工信部整合不力的說法不同，國家行政學院教授李軍鵬認為，工信部成立后取得了不少成績。李軍鵬2006年被抽調為國務院深化行政管理體制改革聯席會議綜合組成員，先后參與了國家深化行政管理體制改革方案和國務院機構設置、職能配置及人員編制問題的研究。

在他看來，分散辦公不是主要問題，重要的是，劃進工信部的各個機構確實按照新的司局設置進行了整合。在獲得了工業、通信業和信息化領域的行業規劃、產業政策、投資審批等廣泛職能和權限的情況下，工信部跨行業設置了原材料工業、裝備工業、消費品工業和電子制造業4個綜合性的大行業管理司局，“推進了信息化和工業化相融合、高新技術與傳統工業改造相結合，對產業升級、淘汰落后、節能減排起到了很大作用”。

當然，由于行業所涉的固定資產投資管理職責仍在國家發改委手中，這成為包括李毅中在內的工信部人的巨大遺憾。

大交通部則寄托著建立“大交通體系”的厚望。國家行政學院教授王偉長期研究中國交通運輸體制改革，曾參與2008年交通體制改革的方案制定工作。他記得，當時自己上報的方案中，就曾建議將鐵道部并入新組建的交通運輸部，為了表示重視，可以讓副總理兼任新部長。但這一方案最終未獲通過。最終只有國家民航總局和郵政總局劃歸到交通部內。

王偉覺得，雖然目前交通部門的整合力度不夠，離5種運輸方式聯合、相對完整的交通運輸體系有很大距離，但還是在前進。“像民航，長期相對獨立，有自己很高的技術和安全要求，整合進來肯定需要一定的磨合。”

他認為，大交通體系的一個重要優點是，可以對全國的交通進行通盤規劃，使各種運輸方式在互相配合中實現優化。2008年，福州需要修建一條新的公路橋，恰好，鐵路部門也要在當地修一條鐵路橋。當地政府多次到北京協調，希望能夠修建統一的公路鐵路橋。結果，由于分屬不同部委管理，最后沒有協調成功。當地還是只得在相距不遠的地方分別修了一條公路橋和鐵路橋。“如果中央有統一的交通管理部門，肯定不會發生這種情況。”

對于環保部，李軍鵬認為，從中央的橫向層面授權已較為充分，現在看來，離原來預期有差距，最大的問題是全國機構不統一，各地仍是分級管理。目前面臨的主要是縱向權力不夠，難以有效克服地方保護主義，嚴格執法。

作為權威專家，李軍鵬對于目前大部制改革的不足有著清醒認識—除了新組建部委的整合問題，與經濟相關部門仍廣泛存在的政企不分、行政審批過多等過度管理和公共服務領域內管理職能分散、協調困難等并存，是過去5年大部制改革的一大突出難點。

例如，社會保障的管理就涉及5個以上的部門，公共文化服務的管理也涉及5個以上的部門。由于公共服務體系建設需要大量資金并涉及整體規劃，管理的不統一導致公共服務的制度分割、管理風險與財政風險。一些公共服務部門履行職能缺乏必要手段，也制約了公共服務體系建設。

十一屆全國人大常委會委員、社會保障專家鄭功成也認為，管經濟的部門應該小下去，管社會的大起來，現在是該大的不大，很多該管的社會事務沒人管。

對于“大部制就是要實現小政府”的觀點，他頗有微詞。“民政部的老殘處，只有兩三個工作人員，要管理全國的老年人和殘疾人事業，怎么管得好？哪個地方的孤殘兒童出了事，民政部那么兩三個人能負得了責？”

人社部：一個具體樣本

社會保障行業的大部制改革已經有兩次。1998年成立勞動和社會保障部后，取消了行業統籌，將人民保險公司管理集體企業員工、民政部管理農民和勞動部管理國有企業職工社保的功能統一合并在新的部內，力度非常大。相對而言，2008年成立的人社部，把管理機關事業單位的人事部并進來，雖然也有所進步，但是力度和影響都沒有前一次大。更重要的是，人事部合并進來后，原有的制度到現在為止并沒有發生根本性改變，公眾最為關心的機關事業單位養老保險制度尚未啟動。

鄭功成希望，大部制改革步伐應該更快一些。據他了解，當時成立人社部的一個重要工作，就是希望把機關事業單位的養老保險與勞動保障部管理的企業養老保險對接。但5年來，這個工作并無進展。從機構統一來看，目前社保部門的改革也還不完整。比如，農村的合作醫療還屬于衛生部門管理，由于這種部門分割，中國的醫療保障體系還處于城鄉分割狀態。

還有一些更為特殊的情況。據鄭功成介紹，由于歷史的原因，目前全國各地有超過40%的社會保險費是由稅務部門征收的。上世紀90年代，由于社會保險沒有相關立法，社保部門沒有處罰措施、缺乏權威，很多地方的企業不愿參加社保，即使參加了，也經常拖欠保費。于是有的地方想到借助稅務部門的權威，委托稅務部門進行征收。發現效果不錯后，逐步推廣開來。比如，當時有個企業，欠了社會保險費3億多元，有錢也拖著不交，后來由稅務部門出面，很快就解決了。而在有的地方還是社保部門自己征收。“在一個國家同時存在兩套征收系統，全世界其他國家都沒有。”

2000年，國務院出臺了《社會保險費暫行條例》，將社會保險費的收繳下放給各省。有的全省都不統一，部分地區是稅務部門收繳，部分地區是社保部門收繳。有的省稅務部門下面設有專門的社會保險費征繳局，有一套機構，一支隊伍，專門征收社保費并收取手續費。

鄭功成對這種情況深為擔憂，“稅務部門征收很難真正監管好社保費用，他們關心的是企業的收益，而養老保險需要關心的是企業里的人，勞動部門在這一方面有優勢。而且不同部門征繳，將來出了事，責任也無法認定。”

因為不是大部制，同一件事的職責被分割在若干部門，只有高于這些部門的機構進行協調才可能完成，也導致了中央政府的被動。表現之一就是，國務院下面的議事協調機構繁多，有100多個各種委員會、辦公室和小組，這在各國行政機構中很少見。而這種議事機構又進一步削弱了各主管部門的權力。在地方上是，一些本該各部門干的事，必須要地方首長才能干成，而在中央一級就表現為，本來是部委的事，只能國務院解決。權威不夠，問責就很難。

因為不是大部制，同一件事的職責被分割在若干部門，只有高于這些部門的機構進行協調才可能完成，也導致了中央政府的被動。表現之一就是，國務院下面的議事協調機構繁多，有100多個各種委員會、辦公室和小組，這在各國行政機構中很少見。

職責分割導致政策分割，因為各個部門都會制定和執行自己的政策，這就造成了資源分割，從而造成權益的不平等；另一方面還會導致爭權，幾個部門管理，有利益的都上，沒有利益的都不動，增加了行政惰性。對法治建設也不利，“目前的很多立法，都是部門博弈，嚴重影響到立法進程”。

理論共識與現實難題

南開大學周恩來政府管理學院副教授賈義猛認為，大部制的行政改革取得了較好成效，接下來應做好內部機構和職責的調整與優化，從“大部委”深化到構建“大司局”和“大處室”，并在“三定方案 ”中細化和明確內設機構的職責范圍。

部門調整之外，還有“人”需要落實。按照現行國務院組織法的規定，每個部委應該是“一個正職，二到四個副職 ”的領導職位配置，但現在的部委副職數量明顯超員 ，例如，國家發改委現有副主任多達十位。在現行“分管型”副職的設置模式下，副職過多，人為增加了管理層級， 提高了行政成本。賈義猛建議，要下大力氣減少副職設置，作為過渡措施，可以考慮副部長兼任新組建的大司局長，以此來減少行政層級，提高行政效能。

而參與政策咨詢的專家們最重要的共識是，大部制首先要明確政府職能的兩次劃分，第一是，清晰劃分政府與市場、社會的作用邊界，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，“在自己不該管的地方放掉”；第二，才是在政府部門間合理配置政治管理、經濟管理、社會管理、公共服務與生態管理等職能，形成科學的政府職能結構，“把該管的再抓起來”。

這一點，從深圳和順德等地方改革中可以看得更為清晰。李軍鵬認為，“‘順德經驗符合基層管理的需要，可以全國每個縣都推廣”，“如果縣一級改了，會倒逼地市一級改”。當初廣東要選縣（市）作改革試點時，很多地方都不積極，說阻力特別大。但在順德大部制改革取得一定成績，廣東省決定進行大規模推廣后，“大家都沒有意見了”。對中央的大部制改革也有啟示：當地的改革是在剝離了政府審批權后進行的，為政府大部制職能分配的科學性打好了前提。

但從當前中央政府的改革現狀看，雖然也有減少審批、加大社會建設的表現，但在現實中的重要性和對整體改革的影響有限，目前重點仍然在政府部門之間和內部機構的職能調整上。這也使得許多學者分析，當前的大部制改革“缺乏頂層設計”。

國家發改委包羅萬象的權力的存在，是政府職權不清的重要表現。李軍鵬表示，國家發改委的權力近年來已經縮小了不少，不過沒有達到許多學者的預期程度而已，畢竟它承擔著國家油電氣運等大量具體的調控任務，沒有權力不可能完成工作。而為了應對國際金融危機，在加強宏觀調控下一時加強了一定權力，也可以理解。“如何定位發改委的職能，需要認真思考。”