總體改革協(xié)調(diào)機(jī)制是成敗關(guān)鍵

張墨寧

公眾對此輪改革的預(yù)期可以說空前強(qiáng)烈。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）出臺(tái)后，將要成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組意味著從頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)改革有了真正的落實(shí)機(jī)構(gòu)。不久之前，國務(wù)院批準(zhǔn)建立以發(fā)改委為牽頭單位的經(jīng)濟(jì)體制改革聯(lián)席會(huì)議制度，而這一次《決定》提出的改革方案非常全面，涉及財(cái)稅、土地制度、金融改革、國企改革等。新一輪改革中的“頂層設(shè)計(jì)”方案如何推動(dòng)落實(shí)？記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧。

“發(fā)改委體制”終結(jié)

《南風(fēng)窗》：全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是否意味著“發(fā)改委體制”的終結(jié)？改革有了真正的頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，是對“體改委機(jī)制”的恢復(fù)甚至超越嗎？

魏加寧：我認(rèn)為成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是此次三中全會(huì)最大的亮點(diǎn)。從層次上說，比原來的體改委更高，因?yàn)樗辉偈菄鴦?wù)院下屬的一個(gè)部門，而是改革的最高國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；從分量上說，領(lǐng)導(dǎo)小組的功能和職責(zé)不僅僅限于經(jīng)濟(jì)改革，而是負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，所以比原來的體改委分量更重。我曾經(jīng)說過，改革協(xié)調(diào)機(jī)制是判斷真改革還是假改革的試金石，如果不成立這個(gè)機(jī)構(gòu)，一切改革都會(huì)推不動(dòng)，并且很容易被部門利益和地方利益所左右。

中國80年代改革之所以取得成功，一個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)就是設(shè)立了沒有審批權(quán)的國家體改委，聚集了大批精英人才，負(fù)責(zé)研究改革方案，制定改革計(jì)劃，推動(dòng)改革不斷前行，這與后來的發(fā)改委有著本質(zhì)的不同。

“發(fā)改委體制”一直存在著三個(gè)利益沖突：一是改革和發(fā)展的沖突，對發(fā)展的速度往往都很急，改革的事似乎能拖就拖；二是審批與改革的沖突，發(fā)改委本身是有審批權(quán)的，改革容易被審批權(quán)和部門利益牽著鼻子走，微觀項(xiàng)目審批牽著宏觀調(diào)控的鼻子走；三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場化改革的沖突，我們的改革是以市場化為取向，而發(fā)改委的前身國家計(jì)委則是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的核心堡壘”，把一個(gè)市場化取向的改革部門并入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的核心堡壘之中，結(jié)果會(huì)是誰改誰呢？過去10年，改革之所以慢下來，很重要的一個(gè)原因就是沒有改革協(xié)調(diào)機(jī)制，被各種利益集團(tuán)束縛手腳。結(jié)果，10年下來，身兼發(fā)展與改革兩大重任的發(fā)改委，既沒有把宏觀調(diào)控搞好，也沒有把體制改革搞好。所以，我覺得從設(shè)立這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來看，新一屆領(lǐng)導(dǎo)在改革方面是要?jiǎng)诱娓竦牧恕?h3>現(xiàn)代國家要理順?biāo)拇箨P(guān)系

《南風(fēng)窗》： “推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這也是一個(gè)新的提法，“國家治理”除了進(jìn)行更好的權(quán)力配置、提高政府自身的管理水平，還會(huì)包涵哪些內(nèi)容？

魏加寧：我一直認(rèn)為，時(shí)至今日，光用“小康社會(huì)”的目標(biāo)已經(jīng)無法起到鼓舞人心的作用，已經(jīng)解決不了許多經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題了。所以，我認(rèn)為，改革的目標(biāo)就是要建立現(xiàn)代國家。這一次《決定》里提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是以前從來沒有提過的。

而且，這次提出的“現(xiàn)代化”跟以前有所不同，“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”更多強(qiáng)調(diào)的是硬件，而國家治理體系和治理能力更強(qiáng)調(diào)軟件的現(xiàn)代化。所謂國家治理的現(xiàn)代化主要是圍繞與政府有關(guān)的三大關(guān)系，一是政府和企業(yè)的關(guān)系，中間有一個(gè)市場，核心是市場經(jīng)濟(jì)，改革的方向是放權(quán)，全會(huì)已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了，而且把市場上升到了決定性的作用；二是政府和國民的關(guān)系，中間有一個(gè)社會(huì)，核心是民主與法治，改革的方向是向社會(huì)讓權(quán)；三是中央政府和地方政府的關(guān)系，中間有一個(gè)“部門”，核心應(yīng)該是地方自治，改革的方向應(yīng)該是向地方分權(quán)。也就是說，市場經(jīng)濟(jì)、民主法治和地方自治應(yīng)該是三位一體的，共同構(gòu)成現(xiàn)代國家的基本框架。

對比上世紀(jì)80年代幾個(gè)大的改革，有一個(gè)共同點(diǎn)，改革的主題都主要是圍繞著四大關(guān)系展開的，即政府與市場，國企與民企，政府與國民以及中央與地方。其中，政府和市場的關(guān)系是核心，但如果沒有其他關(guān)系相配合，政府和市場的關(guān)系也很難理順。

財(cái)稅改革起支撐性作用

《南風(fēng)窗》：此前，財(cái)稅改革被認(rèn)為是本輪改革的突破口，從《中共中央關(guān)于若干重大問題的決定》來看，要加強(qiáng)中央事權(quán)，未來財(cái)稅改革會(huì)向中央集權(quán)的方向發(fā)展嗎？

魏加寧：財(cái)稅應(yīng)該在本輪改革中起支撐性、基礎(chǔ)性的作用。現(xiàn)在的一個(gè)共識(shí)是，1994年分稅制改革雖然取得了成就，但在劃分財(cái)權(quán)之前，由于時(shí)間緊迫、認(rèn)識(shí)不足等原因，沒有來得及全面調(diào)整事權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致實(shí)行分稅制以后，事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)層層上收，地方財(cái)政不堪重負(fù)。但在如何解決地方的財(cái)政困難問題上，其實(shí)存在一定的分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該上收事權(quán)，一種是下放財(cái)權(quán)。在事權(quán)的上收方面，有一些領(lǐng)域是有共識(shí)的，比如司法的“去地方化”，但是其他一些支出責(zé)任，還沒有形成共識(shí)，包括醫(yī)療、社保，有些現(xiàn)在連省級統(tǒng)籌都沒有達(dá)到，如果貿(mào)然上收，中央財(cái)政恐怕會(huì)吃不消。盲目收上來，可能會(huì)導(dǎo)致路徑依賴，中央再要向地方下放，阻力就很大。而且完全統(tǒng)到中央，也容易形成地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。

我個(gè)人是主張分權(quán)的，從地方財(cái)源的角度來看，財(cái)稅改革必須實(shí)行“地方稅制健全化、轉(zhuǎn)移支付透明化、地方發(fā)債市場化、地方平臺(tái)規(guī)范化”的財(cái)稅配套改革措施。地方政府融資渠道非常有限，財(cái)政支出剛性卻非常強(qiáng)，于是信托、理財(cái)、擔(dān)保公司等所謂“影子銀行”層出不窮。允許發(fā)行地方政府債券，應(yīng)當(dāng)是中國新一輪財(cái)稅體制改革的突破口。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府以管地方政府的項(xiàng)目為主；而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府應(yīng)以監(jiān)督地方政府的債務(wù)為主。

財(cái)稅改革不能“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，必須進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，大方向是地方自治，給地方創(chuàng)造推動(dòng)改革的環(huán)境。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是集中決策，因此需要高度的中央集權(quán)；但是市場經(jīng)濟(jì)是分散決策，與之相匹配的則是地方自治。因此向地方分權(quán)才符合市場化改革的基本方向。過去35年改革開放的基本經(jīng)驗(yàn)充分說明，一定要允許地方先行先試。比如說房產(chǎn)稅，各地的差別這么大，想要推一個(gè)統(tǒng)一的稅率是很難的，不如把權(quán)力下放給地方，中央定稅種，地方定稅率。中央政府推動(dòng)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是及時(shí)總結(jié)地方的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)糾正方向性錯(cuò)誤，吸取失敗的教訓(xùn)。

《南風(fēng)窗》： 《決定》中提到了推進(jìn)利率市場化，未來會(huì)有較快進(jìn)展嗎？

魏加寧：利率市場化是非常緊迫的，在此輪緊縮的過程中，我們不斷提高存款準(zhǔn)備金率，但利率又是負(fù)的，所以使得大量的資金從正規(guī)的銀行體系流到民間借貸。此外還有國際上的需求，要想人民幣國際化、匯率市場化，如果利率不市場化，這些事情是做不了的。