司法改革的空間

李克誠

新一輪司法改革已箭在弦上。中共十八屆三中全會上提出，“建設法治中國，必須深化司法體制改革”。這也是執政黨繼十八大上提出“進一步深化司法體制改革”的表述后，再一次用力度更猛的詞匯—“必須”—來表明推進這項改革的決心。

十八屆三中全會閉幕次日，周強在最高法院黨組擴大會議上透露，三中全會對司法改革作出“一系列重大部署”，法院司法改革“面臨前所未有的重大機遇”。多位受訪的法律界人士對《南風窗》表示，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為司法領域勾勒的改革圖景“振奮人心、理念先進，直面沉疴、富有誠意”。

按照慣例，接下來有望出臺的還有關于推進司法體制改革的具體實施意見，并制定落實改革部署的“路線圖”和“時間表”。

中國要在未來數十年完成向現代化國家的成功轉型，建設“法治中國”、推進司法改革，將是兼具工具性策略和價值追求的基礎性工作，其重要性艱巨性不言而喻。

十年司改幾多曲折

自2004年中共中央制定《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》算起，新時期中國司法改革的探索已走過10年歷程。然而，回溯這段歷史可發現，我國的司法改革在路徑選擇上卻呈現出兩種截然不同的風格特點和價值取向：在2008年之前，司法改革相對更強調司法的專業化、職業化和獨立地位；在2008年之后的5年，改革更加強調“司法大眾化”，在司法政策上以“能動司法”、“大調解”等為主標簽。

司法改革的方向之所以在2008年前后由“司法職業化”向“司法大眾化”轉向，原因很多。但一個不可忽視的背景是，隨著社會劇烈轉型，利益分化、糾紛猛增，面對暴漲的司法需求，正義的供應能力難以匹配，司法機關的公正度和公信力遭到了越來越多的民眾質疑—每年全國人大會上，最高法、最高檢的工作報告獲得的反對票、棄權票，遠遠高于行政、立法機關，則是明證。在這種背景下，司法機關為了化解社會矛盾，重提“群眾路線”，試圖借此平息外部的壓力。但隨之而來的是，信訪洪流加劇，“信訪不信法”、“信上不信下”的社會心理得到強化。

2012年10月，在中共十八大召開前夕，《中國司法改革白皮書》發布，歷數近年來司法改革所取得的累累碩果。這也是最高院、最高檢在5年任期屆滿之前，向社會公布的改革“成績表”。然而，在這次新聞發布會上，不少媒體記者的尖銳提問也從一個側面驗證，盡管司法系統改革很努力、很辛苦（最高法、最高檢推出了百余個具體的改革措施），但司法改革的成果和成效并沒有得到民眾的認同。

持續關注中國司法改革進程的知名學者、北京理工大學法學院教授徐昕認為，中國2008～2012年這一輪司法改革，在很多方面也取得了不少進展，如案例指導制推行，政法經費保障體制改革，鐵路公檢法系統轉制，量刑規范化等，但是，這些舉措多局限于某一具體領域的“技術性改革”，并沒有觸及司法體制的深層次問題，因此，司法公正、公信和權威“基本上沒有改進”，“民眾對司法的不滿有增無減”。

深層痼疾

在法律界人士看來，受困于司法的過度地方化、行政化、官僚化等體制性痼疾，我國司法官和司法機關的獨立性很差，難以獨立辦案，進而影響了司法公信力，這才是我國司法改革需要直面的“最大問題”。

我國現行的司法體制適用的是“條塊結合，以塊為主”的領導模式，也即地方司法機關接受同級黨委和上級司法機關的雙重領導。但當上級司法機關與地方黨委的意見不一致時，地方司法機關通常是聽命于當地黨委，因為地方司法機關的人、財、物都是歸地方“塊塊”主管。這也是造成司法權“地方化”的體制原因。

司法權地方化，前幾年較突出的是司法的地方保護主義盛行，“外地人來到本地難訴訟”、“本地法院到外地難執行”。近幾年較明顯的則是行政訴訟（“民告官”案件）勝訴率寥寥無幾。而多年未變的則是，地方黨政領導對司法個案的干預以及對司法機關為地方發展“保駕護航”的指令和插手。中部地區一基層法院負責人對《南風窗》記者說，一些民事、經濟案件，從案件的受理、審理、裁決到最后的執行，雙方當事人都會使出渾身解數，“搬出”方方面面的領導打電話、寫條子、捎口信，“八仙過海、各顯神通”，好像“打官司”就是在“比關系”。一些刑事案件，也會遇到相關領導直接干預、過問和說情的情況。

對于地方司法機關的領導來說，或者“頂不住壓力”，或者出于對自己將來晉升的考慮，只得按照領導的意圖來辦案。這不僅損害了司法的公信，也帶來整個社會風氣的敗壞：普通民眾懷疑法律的“有效性”，遇到麻煩首先想的是找關系、找領導。

不僅遭受著外部力量的干涉，司法官和司法機關在獨立辦案上也受困于內部的過度“行政化”。河南省高級法院院長助理王韶華博士撰文稱，我國法院審判組織的正式和非正式層級加起來有8個之多：主審（辦）法官、審判長、主管庭長、庭長、審判長聯席會議（或庭務會）、主管院長、院長、審委會。在這樣的層級之下，法官、合議庭幾乎喪失了對其審理案件的決定權。此外，上下級法院之間的案件內部請示與審批制度，也使得上下級法院之間“監督與被監督”的關系幾乎演變成了“領導與被領導”的關系。“審者不判、判者不審”現象普遍存在且有愈加嚴重趨勢。

直面“總病根”

也正是看到了司法地方化、行政化的諸多弊端，近年來，法律理論界和實務界的人士不斷地呼吁進行根本性的涉及深層體制性問題的司法改革，以重建司法在公眾心目中的公正公信的形象。但過去幾年，我國的司法改革仍深陷于各自部門主導的外科手術式的“技術性微調”的改革方案漩渦中。

因此，當第一時間看到了中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》有關司法改革的論述后，蘇州市姑蘇區法院常永濤法官對《南風窗》記者興奮地說：“這一次，我看到了中央在司法改革上的誠意。一些被業界詬病好多年的那些‘老大難問題、體制機制性問題，這次統統給予了正面回應。”

常永濤說，中央關于司法改革的新思路，正是直面司法機關審判權、檢察權獨立性差這一“總病根”，選取了“去地方化”和“去行政化”這兩大突破口，多管齊下，“療傷治病”。他分析說，在“去地方化”方面，省以下的地方法院、檢察院在人、財、物上脫離地方，由省里統一管理；在“去行政化”方面，主要是改革審判委員會制度，讓主審法官和合議庭對其審理的案子真正負起責來，改變以往“審者不判、判者不審”的弊端。

江蘇省人民檢察院案件管理處處長尹吉此前曾受邀參與了中央相關部門司法改革的前期調研和座談。尹吉對 《南風窗》記者說，區縣和地市法院、檢察院的主要領導以及人員編制、財政經費由省里統一管理，將會大幅壓縮地方領導干預司法的可能性。他舉例說，現在，不少地方檢察院對縣處級領導干部的立案調查，都須事先征得地方黨委主要領導的同意，履行了請示報告程序才能進行，但今后將有望變為“事后通報或同時通報”。此外，這一改革也有助于減少各種冤假錯案。目前，對于一些疑難案件或者有重大影響的案件，地方上的政法委多會出面協調公檢法，對于一些證據不足的案件，基于案件以外的政治上的考慮，多會“重罪輕判”，但今后由于不再受制于地方，地方政法委在個案協調上的力度也將會大大降低。

上海大邦律師事務所丁金坤律師說，讓司法權集中于中央系統、不受地方干涉，以提高司法的公正性，這是改革的本意。但是，要警惕“當司法權集中于本系統，也可能出現系統性司法腐敗”。

但常永濤法官認為，地方法院由省里“垂直管理”，并不意味著改變了現行的上下級法院之間的審級監督關系。他提醒說，要注意到中央文件在措辭上的精準表述—“人財物統一管理”，而不是“人財物統一領導”。此外，新改革方案也提出，“規范上下級法院審級監督關系”、“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制”，目的正是為了減少法院內部對主審法官的干涉。

然而，改革方案如何落實為現實的良好制度設計，許多困難還有待克服。以地方法院、檢察院領導層的人事提名權和任命權的調整為例，將涉及多個部門的權力和利益再分配，且要對現行《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》等多部法律進行修改。

由于司法改革不僅涉及司法機關之間的權力配置，還涉及與其他黨政機關和部門以及地方上的利益平衡，因此改革往往“牽一發而動全身”。法律界人士稱，這次中央對司法改革的總體思路是很好的，但在具體實施過程中，改革方案是否會“走樣”、“變形”，是否會遭到既得利益群體的抵制，以及在由各部門操刀的具體制度設計中是否會出現有意或無意的“漏洞”，進而使整個制度的效力和價值大打折扣，還需要進一步的觀察。

不管怎樣，新一輪司法改革祭出的大刀闊斧的改革舉措，讓人們看到了最高決策層對進一步深化改革的決心和勇氣。