央地關系再定位

覃愛玲

觀察十八屆三中全會后的中國改革，央地關系是一個重要維度。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，加大紀檢垂直領導、司法去地方化、財政事權與支出責任相一致和集體建設用地直接入市等眾多重點內容，都直指地方政府定位和央地關系的結構性調整。

再結合目前正在推行的國務院職能調整、審批權和市場監管權大幅下放地方等措施，可以看出，此輪改革對央地關系的再定位已經呈現出明顯的新特征，即中央試圖在保證對總體規劃、總量控制、財權等核心權力掌握的前提下，將具體的執行權力更多從部委下放至地方政府，在中央與地方的行政權力條塊結構中，加強“塊”的份額，同時，從各方面加強對地方權力的監督。

更深層次的問題是，如何從“治理體系和治理能力現代化”這一高度重造新的地方政府，使其成為符合市場經濟發展需要的公共服務型政府。這一轉型，目前深受地方債務和土地財政的巨大困擾。如何化解這種困擾，也是央地關系再定位的題中之義。

中央政府“抓大放小”？

分析可見，此輪改革調整中的央地關系，構建了某種行政權、財權和監督權的內在制衡。

當前的國務院機構改革和職能轉變，一直強調要謀大局抓大事，同時將行政權大量下放地方，有著明顯試圖“四兩撥千斤”，采用“中央決策、地方執行”的運作模式來貫徹自己的施政意圖。國家行政學院教授宋世明將這種新的架構方式概括為中央政府的“抓大放小”。

如同取消農業稅前的鄉鎮干部，如今的“地方政府”幾乎背負了中國社會問題最重要的罵名，成為輿論中首當其沖應當“被改革”的主要對象之一。

從行政權來看，中央向地方的權力下放很大，地方政府越來越對包括市場監管、食品安全和生態等地方的各個方面負總責。比如，在垂直還是地域為主的條塊關系上，中央更加相信地方，在市場監管上取消垂直，以地域管理為主；而在政府職能轉變、主要是行政審批權下放方面，非常明確地提出，地方能做的都要下放到地方去做，有些是下放到省，有些到了省里后會進一步下放。

為避免權力下放后可能出現的“一放就亂”和各自為政的“諸侯經濟”這兩大隱憂，伴隨大量事權的下放，中央政府預留了重要的配套控制措施：一是監督權的上收和加強，比如紀委加大垂直和司法去地方化，擴大政府運行的公開透明，面向全民的監督等，使更大的權力面臨更大監督，權責相一致；二是，繼續保持目前中央占據優勢的財權地位。此次三中全會雖然提出要建立事權和支出責任相適應的制度，但也強調要保持現有中央和地方財力格局總體穩定。中央手中仍有強大的財政控制力量。

讓專門研究中央地方關系的國家行政學院教授任進印象深刻的是，此次三中全會文件中，改革開放以來第一次以中央文件的形式，明確劃分了中央地方事權，并列舉了共同事權。

按照國際通行的完整分稅制原則，應是先分事權，再分財權，然后再確定如何征稅。然而，中國過去多年來實行的分稅制，主要是對央地財權進行了劃分，稅收分清楚了，但事權并沒有分清楚，這種并不完整的分稅制之下，財政部門以擴大財政收入為主要工作目的，財政作為現代化國家治理的重要基礎的功能發揮較少。

此次三中全會將財政放至“國家治理的基礎和重要支柱”的高度，這種事權的明晰劃分，將為科學構建整個財稅體制、構建新的地方稅體系，起到基礎性作用，有望按照事權對應合理稅權的構建方式，將地方政府的行為規范在一定范圍之內。

允許地方政府發債，替代過去為了搞建設而設的地方融資平臺和各種不透明的地方債務渠道，是規范地方財務的重要手段。據了解，目前各個不同部門測算出來的地方債總數額差別巨大，使得對于其風險的判斷難以客觀。而將負債率作為主要官員政績考核的重要內容之一，被認為可能會使地方官員放緩投資沖動。

重規劃和重總量調控，是中央準備用來“四兩撥千金”制約地方的另一大法寶。從參與制定文件的一些核心專家最近的一些言論中大致看出，這一此前長期被忽視的手段，最近被強調到了極高的程度。

比如，近日，權威“三農”專家、中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文在公開發言中，一再強調，以后的土地利用要重在規劃，而不再強調土地性質。另一位參加文件起草的專家中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民則表示，“一個市、縣只有一張規劃圖，一張規劃圖能管100年，讓老百姓清清楚楚、明明白白，這才是健康的國家城市治理方式。”

“污名化”的地方政府？

中國的改革起始于地方，地方政府曾是中國創新的主要動力之一。上世紀90年代中后期以來，地方政府如何“找錢”，成為一個重大的結構性困境。這個普遍被業內人士稱為走上了“邪路”的過程，從曾經屢禁不止的包括亂收費、亂罰款、亂攤派在內的“三亂”，到房地產市場興起后開始以賣地為主的土地財政。

時至今日，由土地財政引起的高房價，各種政府投資導致的高額地方債務的系統性風險，系統性的社會不公等當前中國的重大矛盾，似乎都能指向地方政府，如同取消農業稅前的鄉鎮干部，如今的“地方政府”幾乎背負了中國社會問題最重要的罵名，成為輿論中首當其沖應當“被改革”的主要對象之一。

另一方面，“跑部錢進”在中國政治生活熱度一直不減，特別是部委“老大”國家發改委三里河辦公樓前的地方官員群體，一時成為中國經濟動向的晴雨表之一。這形象的反映出，在整個政府體系中，地方政府事實上自主權非常有限。

中央編譯局研究員楊雪冬長期研究地方政府治理和創新，他表示，央地關系一直是中國改革的難點問題，改革以來，主要的思路是通過激發地方政府的利益意識來發揮地方積極性。但是地方政府的利益過強，會產生一系列的負面影響，集中體現為中央的宏觀調控能力削弱，中央意志落實不力。

然而，地方有著自己的邏輯。我們可以看看武漢的例子。

如今的武漢市正以“滿城挖”和高負債而備受輿論非議。湖北省統計局副局長葉青在接受《南風窗》記者采訪時表示，一任領導上臺，一般都希望城市有一個大的變化，這個應該理解，變化事實上也是大多數老百姓所希望的。武漢以前發展過慢，現在希望成為中部的中心城市，最近5年開始啟動大規模城市建設，10年干了20年的事，難免比較混亂。如果沒有大的變化，將包括修地鐵、大橋等缺乏利潤回報的基礎設施項目建設好，對民營經濟和招商引資會有很大的制約。

變化是要花錢的。他坦承，建設資金確有一些困難，主要來源還是銀行貸款和土地拍賣。“現在如果審計后搞地方債排名，武漢又在前面，對一把手也是一種壓力。”

由一個具體的例子可見，在全民“建設熱”的情況下，一個地方政府面臨的選擇和困境：不建設，與其他地方比起來就會落后，要建設，在缺乏系統性合理決策機制的情形下，基本上由主要領導決定如何進行，效率可疑；而資金來源，除了舉債，賣地，途徑甚少。

不可否認，近年來，地方政府雖然受到的批評眾多，實際上還是做了很多工作。然而，在土地財政和地方債已經影響到整個經濟社會穩定的境況下，中央政府從大局出發，必須要將地方政府從這一困境中解脫出來。

并且，中國的經濟社會發展到現有階段，構建一個以法治為基礎、責權利明確的央地關系，不僅僅是為緩一時危機，也是與經濟社會發展相對應的制度升級要求。

審批權下放的一個顯著變化可能是，以后“跑部錢進”會變少，而到省里“跑廳錢進”的會多起來。央地關系一般是在省一級和中央劃分清楚，省以下再由省一級進行劃分，省級成為中央下放權力的大平臺。

變化幾何？

以上可以看出，讓地方在中央規劃好的大框架內，一方面有更大自主權，一方面必須按照一定的規范發展，正是此次央地關系再定位的主要指向：通過土地、城市建設等各種規劃，使得地方政府必須按照規劃行事；擁有更大的行政自主權，自我管理好轄區內各種主要事務；通過中央加大支付力度，減少地方財政負擔；通過允許發行地方債，使得地方債務透明化并受到更大節制；通過負債率與政績掛鉤，節制地方官員的低效投資沖動；通過環保考評等，節制落后產能；通過農村集體土地同權入市和房地產稅等，減輕地方對土地財政依賴；減少貪腐，清簡作風；通過司法去地方化，用專業的法律手段實現社會公正。

可以看出，這是一整套有一定內在聯系的設計，正對應《決定》“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一總體改革目標。

三中全會后的地方政府可能發生哪些大的改變，在目前全國仍然普遍“學習”三中全會精神，許多后續的具體政策尚未出臺的情況下，并不完全清楚。各級地方官員對于可能的變化，也仍不得而知。

一個細節是，某省最近進行的一次干部培訓班上，討論三中全會主題時，當問及覺得《決定》中“哪條好”時，都不約而同的指向“建立事權和支出責任相適應的制度”一條。來自地方的官員們對此前央地財政分成的態度由此可見一斑。

最近更為頻繁出現的高級官員被查處，表明中紀委對腐敗的高壓打擊近乎常態化，而細到禁止賀年卡、鞭炮等瑣碎地步的“作風建設”表明，以紀委為代表的中央會持續滲透在各級官員的細微日常生活中。這些高壓反腐舉措對于各級官員，相信都有很大震動。

司法去地方化，可以預見的是，將在一定程度上增強與地方政府相關的案件處理的公正性，與強勢的紀委系統一起，成為制衡地方行政力量的一個組成部分。

至于行政權下放，宋世明認為，審批權下放的一個顯著變化可能是，以后“跑部錢進”會變少，而到省里“跑廳錢進”的會多起來。央地關系一般是在省一級和中央劃分清楚，省以下再由省一級進行劃分，省級成為中央下放權力的大平臺。

輿論曾普遍擔憂，行政審批權下放將可能使地方政府產生新的投資沖動。現在看來，這種擔憂也許不無道理。他們一般的回答基本是：我們原本不發達，發展的空間還很大，以前已經落后了，現在要趕上。

農村集體土地同權入市和房地產稅會否沖擊土地財政和房地產市場，現在仍未可知，但不少地方政府顯然正對此憂心忡忡。如果土地財政繼續不下去，地方政府需要進行大規模建設，只能進行更大規模的借債。

一個投資沖動型的地方政府如何可能轉變為一個清廉高效、權責財相配套、符合市場經濟發展需要的公共服務型政府，三中全會和此前的一系列中央政策已經作出了系統性的安排，接下來必然還將出臺更多具體措施，其具體執行和成效如何，有待進一步觀察。