新加坡如何讓腐敗“得不償失”

許春華

不久前，一份在坊間廣為流傳的“383”改革方案總報告，提議建立廉潔年金制度，設定公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的，退休后可領取廉潔年金。但這個參考新加坡經驗所設的“廉潔年金”名目，卻忽略了新加坡的公務員公積金是拿他原本應得的退休后的養老、醫療保障去充當廉潔的抵押金，而不是財政在已有的諸多退休待遇之外另外撥款，去充當對公務員廉潔的獎勵金。況且，在中國內地，如果我們連誰是“裸官”都不太清楚，更談不上誰是廉潔的官員，民眾如何能夠接受這種普遍獎勵的安排？

所以，探討作為“廉潔年金”重要參照的新加坡經驗，不能被其“高薪養廉”神話和亞洲“最清廉”發達國家的光環所惑，而要看到其對官員財產申報的跟蹤和動態管理制度，看到貪污調查局以及司法機構的公開與獨立，更要看到其政府在“懲腐”實踐中的“零容忍”、積極作為和自我完善之道。

公務員清廉的形象蒙塵

新加坡的清廉是舉世聞名的，然而，過去幾年，數個高級公務員涉及貪污、失信、嫖妓被依法送辦，對社會造成極大震動，不僅影響公務員向來的清廉形象，也引發公眾對公共服務水平日漸下降的疑慮。

今年8月，新加坡貪污調查局局長陳宗憲被撤換，原因是監管疏失，使主管行動支援組的助理司長楊少雄得以在4年時間里貪污公款，并把其中24.1萬余新元拿去濱海灣金沙賭場賭博。楊少雄去年9月落馬，今年7月被以貪污公款176萬多新元（1新元約合5元人民幣）和失信等21項罪名告上法庭。目前，警方僅起回6.7萬新元。

新加坡在此前的20年間，只發生過兩起貪污調查局官員的貪腐案件：1997年，高級特別調查員曾卓凱因欺詐入獄一年；2002年高級研究員拉馬詹德蘭通過中間人受賄，作為給有關機構提供資料以調查兩名警員的報酬，也被判入獄兩年。不過，楊少雄一案確實太過嚴重，暴露了相關的制度漏洞，同時，還由于他曾光環閃耀—2010年獲頒國慶表揚獎章，因此在新加坡掀起了軒然大波。

楊少雄在貪污調查局任職15年，該局官員和其他公務員一樣，每年必須申報財務情況，然而，楊少雄卻能長達4年時間作案，顯見他避開了申報程序。為此，貪污調查局局長陳宗憲特發聲明說：“在我掌管期間流失公款，我深感抱歉……貪污調查局將從中汲取教訓，加強保障措施及改善程序，以預防類似事件發生。”

貪污調查局隸屬總理公署，主管公共服務的副總理兼國家安全統籌部長和內政部長張志賢在總理公署的聲明中稱，該局的監管疏失在前任局長蘇圻現和陳宗憲任職期間發生，“兩名局長已因疏忽正式接到警告信，并愿意承擔責任”。后果就是在任反貪局長因下屬涉貪被撤職。

反貪部門之外，其他政府部門也發生過嚴重貪腐案件。2011年被判監22年的土地管理局前副司長辜聲偉，在1999年7月至2010年3月間共從政府機構詐騙1250萬新元，可說是新加坡近15年來政府部門最大的貪腐案。辜聲偉被控罪名多達249項，包括多項詐騙、偷竊、貪污、販毒等。

而在貪腐案件之外，高級官員權色交易案也已嶄露頭角。

原民防部隊總監林新邦“索取性賄賂”一案今年6月定讞，他被判入獄6個月。林新邦的這一權色交易，腐敗特征明顯。他在去年初被控于2010年5月至2011年11月間對3名商界女主管索取性賄共計10次，后者所屬企業由此都在林新邦當時主管的民防項目中參與競標。無獨有偶，中央肅毒局原局長黃文藝也在去年6月被控涉嫌于2011年7月至12月向中央肅毒局供應商的一名女職員索取性賄，但因法官認為“兩人的性行為是交往期間的親密行為，無貪污意圖”，最終獲判無罪。然而，中央肅毒局所屬的內政部還是對黃文藝采取了紀律行動。

政府官員索取性賄被判刑，在新加坡歷史上是第一次。該國為遏制權色交易，早已將性賄賂入刑，這在國際社會也不多見。

查處及時，杜絕“帶病提拔”，是新加坡懲治腐敗的一大特點。第二個特點是公開透明，適度“有罪推定”。

顯然，這幾起嚴重的貪腐案件，令新加坡公務員清廉的形象蒙塵。9月24日晚，總理李顯龍在電視論壇《我問總理》中坦言，要讓選民信任政府，關鍵是以行動證明政府站在人民這邊，“讓人民感覺到政府與民同在”。

懲腐：及時、透明、有漏即補

新加坡政府確實在反思并行動。對于楊少雄一案，總理李顯龍宣布委任獨立審查小組調查。目前，總理公署正在調查案發原因，同時加強貪污調查局內部的財務程序和審計機制。

外交部長兼律政部長尚穆根表態，必須確保此類案件“是例外，而不會成為常態”。這一態度秉承了李光耀的思想。李光耀曾說：“新加坡所建立的制度，不是假設沒人會貪污，而是確保一旦有人貪腐，必會被揭發并被處罰。”

尚穆根7月24日在最高法院大廈參觀2013法律周展覽時就楊少雄案坦承，無論是在公共服務部門、銀行還是律師樓，即使有最嚴格的控制，還是會有人向誘惑屈服，做不該做的事情，這是人性使然。想要通過制定法律和規定徹底消除不檢的行為，是不太可能的，可行的做法是公開、透明地對待每起事件，確保系統本身是干凈的，“要保證做錯事的人很容易就被抓到，而且被揪出來后被果斷地處理”。

從上述幾個典型案例可見，腐敗分子從犯案到受懲處一般不超過4年。查處及時，杜絕“帶病提拔”，是新加坡懲治腐敗的一大特點。

第二個特點是公開透明，適度“有罪推定”。不像俄羅斯政府呼吁謹慎公開腐敗案件以減少公眾負面印象，新加坡涉案的相關部門會主動公開案情，傳媒更會窮追猛打，哪怕嫌疑人最終被判無罪，但整個追查腐敗的過程奉行“有罪推定”，被告有責任舉證自己無罪。

楊少雄腐案被揭后，政府迅速公布了相關數據，以證明現行防控機制總體有效。據公共服務署署長王文輝披露，這些年，貪污調查局每年平均針對39名公務員展開調查，占該局每年處理案件總數的兩成。他還透露，總理公署年初要求商業事務局和貪污調查局對過去5年所偵辦的貪污和商業罪案進行分析，以找出案件數量或涉案人員的背景是否出現變化。分析發現，涉案的2/3公務員會被政府提告，或采取紀律處分，其中，約一半是較常與民眾接觸的諸如建屋發展局、國家環境局、人力部與市區重建局等的一線執法人員，且大多數是職級較低的初級公務員。在所有涉及錢財報酬的案件中，涉及1000新元以下款項的占四成，其中多數是失信或欺詐案；涉及款項介于1001至3萬新元的案件有16%，款項為3萬至10萬新元的案件有12%，超過10萬新元的也有6%。王文輝說：“整體分析顯示，過去5年，牽涉公務員的案件數量穩定地維持在低水平，這是需要不斷努力和保持警惕才能達到的。”

副總理張志賢則提到一個現象，就是許多案件是由公共機構或公務員以及公眾舉報而暴露的—49%的案件由公共機構或公務員舉報，三成案件由公眾舉報，其余為匿名投訴。

楊少雄貪污、賭博案發后，據稱公共服務署將制定更嚴格的條例，限制公務員進入賭場，特別是針對工作范圍涉及潛在利益沖突的公務員，以及因陷入財務窘境而可能無法抗拒誘惑的“高危人群”。這可以說是新加坡“懲腐”的第三個特點：有漏即補。

事實上，正由于“不時添加新的監管規章”，不斷“填補監督公務員法規可能出現的漏洞”，新加坡才能在不到20年的時間里，從貪腐猖獗的社會蝶變出一個廉潔的政府，躍居全球最廉潔國家之一，政府的“臉”也變漂亮了。

“腐敗的發現率非常高”

反腐制度的日臻完善之外，政府對腐敗的“零容忍”、腐敗的高發現率和“高昂成本”，也是新加坡清廉風氣的幾重保障。

新加坡政府認為，賄賂既包括物質也包括非物質的，且不設起刑點，接受或贈予1元都算受賄或行賄，給予公務員一包價值5角錢的咖啡粉可能被視為行賄而被判刑，公務員接受請喝一杯咖啡也有可能被控受賄而坐牢。2009年，某人為免繳交通違章罰款，私下塞給交警20元錢，結果遭交警舉報，被判入獄3個星期。

在新加坡，政府和公民都視腐敗為“天敵”，不會容忍。任何人都可能是舉報者，包括朋友、同事和生意伙伴，甚至最親近的人。為鼓勵公民積極舉報，新加坡政府對舉報者給予了最嚴密的法律保護，且給予物質獎勵。因此，腐敗的發現率非常高，貪污罪犯被抓的概率高出菲律賓40倍。

新加坡政府認為，賄賂既包括物質也包括非物質的，且不設起刑點，接受或贈予1元都算受賄或行賄，給予公務員一包價值5角錢的咖啡粉可能被視為行賄而被判刑，公務員接受請喝一杯咖啡也有可能被控受賄而坐牢。

反腐敗法律的嚴厲也是有目共睹。《防止貪污法》規定，被控貪污的公務員如不能對自己的財產作出合理解釋，與其收入不相稱的財產將被視為貪污所得，可以推定其受賄。一旦貪污罪名成立，法院可以下令沒收其所有來歷不明的財產，且給予嚴厲的經濟和刑事處罰。

政府指導手冊《行為與紀律準則》對財產申報作了詳細規定，公務員初任公職時及之后每年均須申報其本人在公開及未公開公司的股份、房地產（自住房屋除外）等方面的利益和投資情況，包括其配偶、依靠其撫養的家庭成員以及那些可能引發利益沖突的利益和投資情況。不僅有錢要報告，沒錢也要及時匯報，目的在于防止公務員為擺脫困境而收取好處。

尤其是，一旦因貪腐入獄，哪怕入獄一天，辛辛苦苦積存一輩子的公積金，包括養老金將全部喪失，這是一項非常重的懲罰。如果一生工作30年，到他退休，公積金將有120多萬新元（約合人民幣600萬元），加上累計的利息，數額十分龐大。這樣的懲罰，顯然是為了提高腐敗的成本，讓公務員真正覺得“得不償失”。

對公務員處罰嚴厲，對專業技術人員同樣如此。2011年，國會通過了醫藥注冊修正法案。根據法案，負責監管醫生的醫藥理事會，可以委任調查人員對有違規嫌疑的醫生進行搜證，對違規醫生的處罰最高達10萬新元，并實行長達3年以上的行醫限制期。

這確實做到了讓腐敗者“在政治上身敗名裂，在經濟上傾家蕩產”。

雖然貪污調查局發生了楊少雄腐案，但不可否認，它在新加坡還是具有相當的威望。這緣于它的獨立和高效。該局直屬總統和總理，擁有法律賦予的特別大的權力，被稱作“權比天大”—可以在沒有檢察官允許的情況下，行使法律賦予調查的任何權力；有權進行跟蹤和秘密調查，可以采取臥底、竊聽、錄音等方式收集證據；執行重大任務時，還可動用武力搜查任何地方、任何賬目，并有權要求任何人揭發或交出所需要的全部材料或物品；無需逮捕證就可以逮捕涉嫌貪污罪行的任何人。當然，它也不是“無法無天”，自身受到兩項特別制度的制衡，即檢控權和定罪權分別由律政部和法院行使。同時，調查案件，除非案情非常復雜，所有的投訴必須在3個月內完成。

另外，新加坡公務員基本沒有自由裁量權，這有效減少了尋租的可能。

凡此種種，都確保了新加坡的清廉，還未被林新邦、楊少雄這樣的“敗類”毀于一旦。

至2012年，新加坡已連續18年進入透明國際的廉潔排行榜前10名。2010年該國與丹麥、新西蘭并列世界最廉潔的國家，2011年和2012年均緊追新西蘭、丹麥、芬蘭、瑞典，排名第五。香港政治經濟風險咨詢公司發表的《亞洲經濟政治報告》顯示，過去10年里，新加坡腐敗指數始終保持在0.37～1.3水平，穩居清廉度最高的亞洲國家首位。

這是不容易的。