從多地試點看農(nóng)村土地確權(quán)

夏柱智

中國已開始向城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的城鄉(xiāng)一體化階段邁進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化包括兩層含義：第一是輸血，即公共財政資源的均衡配置；第二是造血，即生產(chǎn)要素自由流動。很多人認(rèn)為農(nóng)村勞動力已經(jīng)市場化了，接下來應(yīng)該讓土地也流轉(zhuǎn)起來。

十八屆三中全會通過的《決定》為接下來的土地改革確定了基礎(chǔ)原則，即穩(wěn)定基本土地制度，放活土地使用權(quán)，鼓勵土地作為生產(chǎn)要素自由流動。以此為方向推進(jìn)改革的重要條件是土地“確權(quán)”，即清晰規(guī)定誰擁有土地，及擁有何種土地權(quán)利。

現(xiàn)實到底怎么樣？讓我們來看看各地試點農(nóng)村土地確權(quán)的情況吧。

理解“確權(quán)”

土地確權(quán)是在基本土地制度確定后，從技術(shù)上把每一宗土地的權(quán)利義務(wù)明晰地分配到每個權(quán)利主體的過程，其最基本含義是“確權(quán)、登記、頒證”。

當(dāng)前進(jìn)行的土地確權(quán)是新中國以來規(guī)模最大的。2013年的中央一號文件提出，在5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，并加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查。

因為確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提，所以輿論的期待非常高，例如經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧就將土地確權(quán)稱為是“啟動農(nóng)村改革最重要的環(huán)節(jié)”。關(guān)于土地確權(quán)的主流觀點幾乎可以說是一系列的理論推演：確權(quán)之后就可以充分保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民可以獲得更多的財產(chǎn)性收入和自由進(jìn)城的可能性等，好像土地一旦可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的收入就上去了。

此類關(guān)于土地確權(quán)的討論未免“浪漫主義”了。稍微有點歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)常識的人都知道，土地本身不意味著什么，它僅僅是土地所有者分配勞動果實的一個憑借；大部分國家都實行土地私有制，土地可以自由流轉(zhuǎn)，但不是每個國家都發(fā)展起來，反而“失敗國家”不在少數(shù)。

另外，現(xiàn)實遠(yuǎn)要比理論復(fù)雜。對于確權(quán)，大多數(shù)農(nóng)民是陌生的，農(nóng)民秉持的觀念是“確權(quán)就是分地”。到各地確權(quán)現(xiàn)場看一看，就會發(fā)現(xiàn)人民群眾對于土地改革的基本訴求各不相同，他們要的可能不是輿論和一些學(xué)者所言說的那種“權(quán)利”，他們要的恰恰是現(xiàn)有的土地制度賦予、但現(xiàn)實中沒有得到完全落實的土地權(quán)利。

走向公平的地權(quán)

十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民長久不變的承包經(jīng)營權(quán)”，土地確權(quán)應(yīng)確認(rèn)二輪延包后的農(nóng)民土地權(quán)利。成都最早提出以產(chǎn)權(quán)制度改革來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。2007年6月，成都被國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，2008年成都開始以產(chǎn)權(quán)制度改革的方式推進(jìn)“農(nóng)村市場化”，核心是實現(xiàn)“還權(quán)賦能”。“權(quán)”是農(nóng)民完整的財產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力。

政策設(shè)計者設(shè)想，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是目標(biāo)”，只有土地流轉(zhuǎn)起來，才能把“僵死的資產(chǎn)”變“資本”。吊詭的是，政策設(shè)計者關(guān)心的是確權(quán)之后土地將會流轉(zhuǎn)起來，增加農(nóng)民收入；但大多數(shù)農(nóng)民最關(guān)心的依然是承包地的權(quán)利，以及這個權(quán)利如何通過確權(quán)得到保證。

從2008年到2010年的3年改革過程中，村社內(nèi)部的公平邏輯終壓倒了“市場化改革”的邏輯。從成都市印發(fā)的《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革手冊》中，開始的“不打亂重來”到2010年被代之多數(shù)農(nóng)民主張的起點公平原則，修改為“確權(quán)方案由社員大會討論制定，充分尊重群眾意愿，只要群眾要求調(diào)就調(diào)”。

成都大學(xué)吳建瓴教授專門跟蹤調(diào)查確權(quán)，他認(rèn)為，“是長久不變、是產(chǎn)權(quán)改革倒逼調(diào)整土地，本來你今天調(diào)出的土地明天還可以調(diào)回，若長久不變之后，就是‘準(zhǔn)私有。”吳建瓴質(zhì)疑，“怎么固化？1998年到2008年已經(jīng)10年了，不調(diào)田就是讓這些人（指一些無地農(nóng)民）失業(yè)，你怎么能讓這么多農(nóng)民失業(yè)？”

成都市委政研室的調(diào)研結(jié)果顯示，等待分田的人有9%，約有50萬人。政府為了順利推進(jìn)改革，遂放棄當(dāng)初“固化產(chǎn)權(quán)”的政策設(shè)計，尊重群眾調(diào)平土地再確權(quán)的愿望。土地再一次作為一種保障而不是財產(chǎn)的基本屬性，修正了政策設(shè)計者的最初設(shè)想。

溫鐵軍先生說過，“新中國以來歷次土地改革都是以地權(quán)在村社內(nèi)部平均分配為結(jié)果”，成都的確權(quán)改革再次印證了這個判斷。平均地權(quán)就是今日成都平原農(nóng)民的心態(tài)，也是全國多數(shù)地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的心態(tài)—要推行長久不變，那么就請先再分配一次土地吧。

以成都“產(chǎn)改第一村”都江堰鶴鳴村為例，1981年鶴鳴村第一輪土地承包之后，就再沒有打亂重分過土地，只是每年小調(diào)整，調(diào)節(jié)戶與戶之間的土地分配差異。小調(diào)整辦法有兩種，一是把組里留下的機(jī)動地調(diào)給新增人口，二是“排隊”等待退出土地的農(nóng)戶，一般是死了人的農(nóng)戶。在成都平原上的一些村社，在二輪延包之后甚至連小調(diào)整都不再有了。

因為這一次確權(quán)之后土地承包權(quán)就長久不變了，因此農(nóng)民強(qiáng)烈地要求“起點公平”，村組干部也認(rèn)為要“調(diào)平了再長久不變”。當(dāng)然并不是絕對平均，鶴鳴村各個村民小組有不同的調(diào)地方式，例如鶴鳴村11組實行“多5分地不退，少5分地不補(bǔ)”，9組實行的是“人與人之間的差別不超過一分”，“保證每戶都有地，地多地少是另外一回事”。

調(diào)整土地是村社的傳統(tǒng)，有多余的土地不退出來被認(rèn)為是不道德的。當(dāng)?shù)卮褰M干部對需要退地的農(nóng)戶做工作，通常都要打比方講道理。10組組長羅雨經(jīng)常說，“這家3口人吃5碗飯，那家3口人吃1碗飯，吃5碗飯的那家總得分兩碗過來吧！”5組組長周鳳春這樣解釋，“活著的人要吃飯，死了的人把田退出來，是常理。”普通農(nóng)民認(rèn)為調(diào)平土地是吃飯問題，“政府規(guī)定了農(nóng)業(yè)戶口都要分到土地，這是上面的政策，大家都要吃個飯。”

在湖北鄂州農(nóng)村，在上世紀(jì)八九十年代有5年調(diào)整一次土地的慣例，二輪延包之后不再調(diào)整土地；2012年上級要求土地確權(quán)，農(nóng)民告訴我們，村里大多數(shù)人要求重新確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員和調(diào)平土地。

在村社內(nèi)部平均地權(quán)是各地大多數(shù)農(nóng)民的訴求，這來源于土改以來社會主義土地制度賦予他們的權(quán)利。“增人不增地，減人不減地”的土地試驗是由劉守英等人1980年代在貴州湄潭主持搞的改革嘗試，目前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民強(qiáng)烈希望土地調(diào)整。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：93%的農(nóng)民同意按人口進(jìn)行土地再分配，認(rèn)為“嫁入村里的人口和新出生的孩子應(yīng)分得土地”的人分別有89%和90%。從農(nóng)民滿意的角度看，湄潭試驗已經(jīng)完全失敗。

走向有保障的地權(quán)

土地確權(quán)具有保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)的重要功能，一方面免于地方政府的侵害，另一方面免于“強(qiáng)勢群體”的侵害—這個“強(qiáng)勢群體”包括干部、富人、混混等。農(nóng)民僅僅拿到土地證是不夠的，持續(xù)性的權(quán)利保障需要強(qiáng)大的國家力量能夠介入到基層農(nóng)村。

港村是武漢附近的大農(nóng)業(yè)村，有1萬余畝土地，3000多口人，2012年地方政府決定該村作為確權(quán)改革試點。2012年3月地方發(fā)文要求確權(quán)，但在半年內(nèi)確權(quán)沒有什么進(jìn)展。

沒有進(jìn)展的原因是村里有200畝機(jī)動地被“強(qiáng)勢群體”長期占用。大多數(shù)群眾要求先解決歷史遺留問題再談確權(quán)。

第一村民小組組長張楚清是剛新選出來的，希望借機(jī)把土地收回來，但不幸的是，第一次開群眾大會張楚清就與村內(nèi)的“強(qiáng)勢群體”發(fā)生了沖突，確權(quán)不得不告一段落。村里的老黨員余順生深有體會：“上面要支持正義主持公道，不然哪個出來說呢……起碼要有一個工作隊介入，工作隊做完工作可以走，而我們還要長期生活在一起，得罪人不好。”

在浙江的湄村，同樣是集體土地為“強(qiáng)勢群體”侵占。調(diào)研中老百姓反映的最多是宅基地分配問題。由于1990年代開始，村級組織對宅基地實行拍賣政策，誰有錢誰得到宅基地，導(dǎo)致有的有錢人占宅基地達(dá)到3000平方米以上，沒有錢的則還居住在幾十平方米的低矮房屋內(nèi)。宅基地權(quán)利是法律賦予農(nóng)民的基本權(quán)利，保障居者有其屋，卻由于很早就實行市場拍賣導(dǎo)致分配極為不平均。

現(xiàn)有的土地制度下，農(nóng)民的地權(quán)得不到保障并不是由于土地制度本身的因素，而是由于法律賦予農(nóng)民的土地權(quán)利得不到國家強(qiáng)有力的保護(hù)，因此導(dǎo)致了弱勢農(nóng)民、窮困農(nóng)民的權(quán)利被侵害。通過確權(quán)明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)屬性，并為權(quán)利提供保護(hù)，是當(dāng)前土地改革的當(dāng)務(wù)之急。

走向有效率的地權(quán)

土地有兩個屬性，一是不可移動的地域?qū)傩裕寝r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的資源屬性。城郊農(nóng)民普遍希望通過確權(quán)對土地（包括宅基地和農(nóng)地）擁有更大的權(quán)利，以期在征地拆遷中獲得更高補(bǔ)償；但城郊農(nóng)民終歸是農(nóng)民中的一小部分，90%以上的農(nóng)民還是要依靠農(nóng)業(yè)生活，他們需要集體調(diào)整地塊以利于更有效率地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，比如土地擴(kuò)大規(guī)模、土地連片、公共品供給充足等。

細(xì)碎化土地不便耕作，一些地區(qū)的農(nóng)民按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求自發(fā)進(jìn)行了土地制度創(chuàng)新。安徽繁昌縣的平鎮(zhèn)在土地確權(quán)中發(fā)明了“虛擬確權(quán)”。2012年，平鎮(zhèn)申請到了土地整理項目，把細(xì)碎化農(nóng)田改造成“田成塊、路相連、渠相通、林成網(wǎng)、旱能灌、澇能排，適應(yīng)機(jī)械化耕作”的現(xiàn)代農(nóng)田格局。在這種條件下，如果沿襲傳統(tǒng)土地分配辦法再搞確權(quán)，按照肥瘦遠(yuǎn)近搭配，給一家一戶分五六塊乃至數(shù)十塊承包地，那么土地整理就白干了。

現(xiàn)實倒逼出了確權(quán)機(jī)制的創(chuàng)新。繁昌縣農(nóng)委遂采取了“虛擬確權(quán)”的辦法，照當(dāng)?shù)馗刹康脑拋碚f，“土地是分給你種的，但是土地不是你的”，“確權(quán)不確界”。由“虛擬確權(quán)”而形成的是集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

在這種確權(quán)方式下，農(nóng)戶如果想種地就參與分地，如果不想種地就把土地委托給村社流轉(zhuǎn)出去；為了滿足農(nóng)民變動的土地流轉(zhuǎn)意愿，村社還決定，每隔5年重新集結(jié)一次各戶的土地流轉(zhuǎn)意愿。“虛擬確權(quán)”建立在集體所有制基礎(chǔ)上，它把經(jīng)營權(quán)充分放活，從而有利于經(jīng)營主體。農(nóng)戶不再對某一具體地塊擁有權(quán)利，而是對一定數(shù)量的土地?fù)碛袡?quán)利。

這一確權(quán)方式與農(nóng)民傳統(tǒng)觀念是有張力的，一個沒有“具體”邊界的抽象權(quán)利數(shù)量，是否為農(nóng)民所理解？

無論如何，這種確權(quán)方式的創(chuàng)新為兼顧公平和效率提供了可能性。