地權(quán)改革的制度邏輯

李昌平

今天的不少人，強調(diào)土地私有屬性的理直氣壯，強調(diào)土地公有屬性的羞羞答答，這是極不正常的現(xiàn)象。

現(xiàn)在要想把問題說明白，必須從農(nóng)地制度說起，后說“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，再說城市建設(shè)用地制度。

農(nóng)地如何“聯(lián)產(chǎn)”

農(nóng)地制度由兩大部分構(gòu)成：農(nóng)地農(nóng)用制度和農(nóng)民生產(chǎn)生活配套用地制度。農(nóng)地農(nóng)用制度是指種植養(yǎng)殖用地制度，衡量其好壞的基本原則包括以下幾個。

第一，耕者有其田。耕者才能有田，非耕者不能將田地出租獲利，否則會加重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的負(fù)擔(dān)。日本、韓國和臺灣地區(qū)等都是限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)租獲利的。由于限制轉(zhuǎn)租獲利，絕大多數(shù)國家的農(nóng)用地價格是極其低廉的，但我國的農(nóng)用地價格比發(fā)達(dá)國家高3～5倍，比發(fā)展中國家高5～10倍，這對農(nóng)業(yè)發(fā)展是不利的?！霸黾愚r(nóng)民（土地）財產(chǎn)性收益”的改革必須真正對農(nóng)民有益。

第二，地權(quán)要平均。這里的平均是指相對平均，因為人多地少，單個農(nóng)戶家庭占有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的規(guī)模既不能太大，也不能太小，否則會造成生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟(jì)或兩極分化。日本、韓國和臺灣地區(qū)在初次平均地權(quán)之后，一方面實行長子繼承制，另一方面限制城市人和工商資本購買農(nóng)地，以保持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)定性和有序城市化。參考這樣的經(jīng)驗，土地向少數(shù)公司和個人流轉(zhuǎn)集中的改革，應(yīng)謹(jǐn)慎才是。

第三，閑置要受罰。我國是人均耕地面積最少的國家之一，比日本還少，吃飯是天大的問題，所以要禁止閑置農(nóng)地。但我國農(nóng)村閑置的農(nóng)地隨處可見，以高科技農(nóng)業(yè)園的名義圈地后長期閑置的情況也比比皆是。對閑置農(nóng)地的，應(yīng)該給予懲罰，直至收回農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。

第四，地權(quán)可流動。如果有村民全家進(jìn)城了，應(yīng)該有償退出村社集體，即成員權(quán)變現(xiàn)，退出補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)為農(nóng)地的實際收益除以銀行存款利率。部分農(nóng)村由于村社集體所有權(quán)有收益，或村社內(nèi)部有內(nèi)置金融存在，集體成員權(quán)有償退出是能夠保證的；但更多的村社由于農(nóng)地集體所有權(quán)虛置，有償退出無法實現(xiàn)。

關(guān)于農(nóng)地抵押貸款及其村社成員權(quán)的有償退出，不少專家學(xué)者的設(shè)計是“私有化+市場自由交易”，這是美國大農(nóng)場農(nóng)業(yè)主體的市場邏輯，是不可取的。

我國的法律對農(nóng)用地的相關(guān)規(guī)定是體現(xiàn)了以上四個原則的，但現(xiàn)實中許多地方實行的是“分田單干，長久不變，無須聯(lián)產(chǎn)”的制度，導(dǎo)致了如下問題：一、集體所有權(quán)虛置，村社成員有償退出無法實現(xiàn)，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)和農(nóng)村治理的主體缺失；二、農(nóng)地閑置嚴(yán)重；三、農(nóng)地占有不平均，非農(nóng)民占地越來越多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模極不經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)地農(nóng)用制度該如何改進(jìn)呢？筆者主張要回到《憲法》上來，“村民集體所有，農(nóng)戶有償（聯(lián)產(chǎn)）承包，實行統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營制度”的《憲法》規(guī)定符合我國的實際。以江蘇的長江村、永聯(lián)村，山西的大寨村為代表的數(shù)千個村社落實了這一原則：全村5～15個種田能手（職業(yè)農(nóng)民）聯(lián)產(chǎn)承包了全村的土地，為全體村民供給基本農(nóng)產(chǎn)品，超產(chǎn)部分歸種田能手所得，全體村民共同承擔(dān)水利等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，既實現(xiàn)了平均地權(quán)，又實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量；村民如果自愿退出村社，其成員權(quán)也可以獲得補償。

已經(jīng)分田單干的村社如何重歸《憲法》原則呢？筆者所在的中國鄉(xiāng)建院在河南信陽郝堂村和湖北鄂州的梁子湖張遠(yuǎn)村做了一些探索，通過與村民協(xié)作建立了村社內(nèi)部“金地融托經(jīng)服社”，承包地可以作價入社，分享保底收益，入社的時間越長，保底收益越高；農(nóng)戶也可用承包地在“金地融托經(jīng)服社”抵押貸款，如果進(jìn)城做市民了可以實現(xiàn)有償退出?！敖鸬厝谕薪?jīng)服社”的信用服務(wù)收益和土地信托經(jīng)營收益分配后的結(jié)余歸村社共同體成員共享，對村民家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有極大促進(jìn)。這是依據(jù)《憲法》原則探索新雙層經(jīng)營體制和新集體經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式的實踐。

關(guān)于農(nóng)地抵押貸款及其村社成員權(quán)的有償退出，不少專家學(xué)者的設(shè)計是“私有化+市場自由交易”，這是美國大農(nóng)場農(nóng)業(yè)主體的市場邏輯，是不可取的。在東亞小農(nóng)農(nóng)業(yè)主體的市場邏輯里，農(nóng)地抵押權(quán)不可能在正規(guī)銀行實現(xiàn)，農(nóng)地抵押權(quán)和成員權(quán)變現(xiàn)的充分實現(xiàn)只能以集體經(jīng)濟(jì)及其內(nèi)置金融為基礎(chǔ)。

《決定》中明確說，“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)……鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作……保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)?！边@為下一步深化以《憲法》原則為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度改革指明了方向。

警惕農(nóng)地入市連鎖反應(yīng)

只要有農(nóng)業(yè)，就必須有農(nóng)民，所以必須給農(nóng)民配套生活用地—宅基地、飲用水源地、道路、學(xué)校、衛(wèi)生室；只要有農(nóng)業(yè)，就必須有配套的農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，所以必須給農(nóng)業(yè)配套生產(chǎn)服務(wù)用地—農(nóng)道、農(nóng)技站、農(nóng)機站、冷庫倉儲、加工廠等。一般來講，我國農(nóng)村生活生產(chǎn)用地（村內(nèi)建設(shè)用地）控制在人均0.5畝以內(nèi)。

需要特別明確的是，農(nóng)村建設(shè)用地是農(nóng)民在農(nóng)村的生產(chǎn)生活配套用地，是要受總量控制和規(guī)劃控制的，否則18億畝基本農(nóng)田的紅線就沒法保住。農(nóng)村生產(chǎn)生活配套用地制度的原則只有一個：控制規(guī)模，提高建設(shè)用地利用效率。

當(dāng)下的主要問題是農(nóng)戶亂占耕地建房和修墳等比較普遍，根據(jù)筆者在中原多縣的調(diào)查，農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象很多，且有大量的建設(shè)用地閑置。其主要成因是農(nóng)戶承包權(quán)無償且長期化導(dǎo)致了土地的村民集體所有權(quán)虛置，土地管理的真正主體缺位；次要原因是政府的土地管理部門異化為吃地者了。

在農(nóng)村大量建設(shè)用地違規(guī)使用或利用效率不高的情況下，必須警惕一下子開放農(nóng)村建設(shè)用地交易市場，準(zhǔn)許農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同權(quán)同價，可能帶來的連鎖反應(yīng)后果。第一，大量非法集體建設(shè)用地—如違規(guī)所建的房子和廠子—如果被準(zhǔn)許同權(quán)同價交易和抵押，會導(dǎo)致大量非法取得的土地死資產(chǎn)（如溫州等地的倒閉工廠所占的土地）在金融體系里套現(xiàn)，這會對金融體系造成沖擊；第二，會鼓勵進(jìn)一步違法占用耕地“種房子”、“種廠子”，對18億畝耕地紅線直接構(gòu)成威脅。

關(guān)于農(nóng)村生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地制度的改革，筆者認(rèn)為應(yīng)該以村社為主體和核算單元，按照人均配套0.5畝的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算，多占的須還耕或征稅，少占應(yīng)補助或增加法定的用地指標(biāo)；準(zhǔn)許村社集體間置換農(nóng)地和法定的生產(chǎn)生活配套用地，準(zhǔn)許有土地主體資格的村社以合法的建設(shè)用地指標(biāo)上市交易。對于已成為市民卻在農(nóng)村占有建設(shè)用地（宅基地等）的人，愿意將其退還村社集體的，集體應(yīng)給予退出補償；不愿有償退出的應(yīng)繳納一定的建設(shè)用地占有稅費。合法的農(nóng)村生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地或指標(biāo)既可以在村社“內(nèi)置金融”里抵押貸款，也可以在正規(guī)金融機構(gòu)內(nèi)抵押貸款。

有些地方在推行以“撤村并鎮(zhèn)，農(nóng)民上樓，增減掛鉤”為內(nèi)容的城鎮(zhèn)化，這種以村社為單位將節(jié)約出來的建設(shè)用地轉(zhuǎn)換成農(nóng)民樓房的地方，需要弄明白一件事，將來村社還是要搞農(nóng)業(yè)的，還需要生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地；如果一次“撤村上樓”就把節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)都兌換成房子，將來再申請配套建設(shè)用地搞發(fā)展就不可能了，或成本就更高了。

規(guī)劃管控地主不變

要搞工業(yè)化、城市化，就需要不斷將農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地—土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”；要搞現(xiàn)代化，就要不斷修公路、鐵路、機場和其他基礎(chǔ)設(shè)施—土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

我國的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度（即“征地制度”）所受詬病最多。主要表現(xiàn)為：第一，隨意圈地，浪費嚴(yán)重。由于土地有不斷漲價的經(jīng)濟(jì)特性，政府和老板們總有屯地的沖動，跑馬圈地遍及中國的大城小鎮(zhèn)，圈而不用或假用非常普遍。第二，征地補償極不合理。北京等地征地補償驚人的高，很多中小城鎮(zhèn)征地補償驚人的低，造成很多社會問題。第三，征地過程異化為以暴力獲得暴利。政府和開發(fā)商使用暴力取得土地實現(xiàn)暴利，而“釘子戶”使用暴力對抗，往往也能夠獲得暴利，同時還能獲得“維權(quán)英雄”的社會待遇。所以，在征地過程中，常常見到的就是以暴力對抗暴力，削弱了發(fā)展的正當(dāng)性，法治也受到?jīng)_擊。

在農(nóng)村大量建設(shè)用地違規(guī)使用或利用效率不高的情況下，必須警惕一下子開放農(nóng)村建設(shè)用地交易市場，準(zhǔn)許農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同權(quán)同價，可能帶來的連鎖反應(yīng)后果。

導(dǎo)致上述問題的根本原因是“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度設(shè)計不合理。其實改起來并不難，這部分的改革要遵循規(guī)劃管控、地主不變和漲價歸公三項原則。

先說規(guī)劃管控原則。無論是城市建設(shè)用地、工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，都必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃管控制度，土地規(guī)劃經(jīng)本級人大和上級人大批準(zhǔn)后就是法律，要堅決依法辦事，違規(guī)就是違法的征地。依規(guī)劃“農(nóng)轉(zhuǎn)城”既可避免隨意圈地，又可避免政府暴力征地。

再說地主不變原則。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”后，政府應(yīng)該在地主（農(nóng)民）不變的情況下取得用于公益事業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地，開發(fā)商需要土地應(yīng)該在市場上購買。只有這樣，十八屆三中全會所強調(diào)的“市場配置資源起決定性作用”才能實現(xiàn)，以暴力獲得暴利的現(xiàn)象才能避免。

第三，關(guān)于漲價歸公原則。由于改變了用途，依據(jù)規(guī)劃“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的土地必然會漲價，但漲價不是原土地主人（農(nóng)民）創(chuàng)造的，理所當(dāng)然要漲價歸公，這是全世界通行的規(guī)則。當(dāng)然，不是全部的漲價都要歸公，筆者認(rèn)為孫中山先生設(shè)計的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”減半—即作為原土地所有者的農(nóng)民得一半、政府無償取得一半的制度簡單明了，且經(jīng)過臺灣長時間實踐檢驗證明是簡便易行的好制度，可以借鑒。

至于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要征地，即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，應(yīng)比照“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度。以修鐵路為例，首先，建設(shè)必須依法進(jìn)行；其次，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用半，即征用200畝，用于建設(shè)鐵路100畝（政府入股鐵路），農(nóng)民自用100畝（實際是補償100畝建設(shè)用地指標(biāo)），政府僅對鐵路占用的100畝的地上物進(jìn)行補貼即可。

平均地權(quán)漲價歸公

土地依法“農(nóng)轉(zhuǎn)城”之后，主要用于公益、工業(yè)和商業(yè)。城市建設(shè)用地制度改革的原則包括以下幾個。

一是遵守土地規(guī)劃，不得隨意改變。

二是平均地權(quán)，居民、企業(yè)、政府等都不得超標(biāo)準(zhǔn)占地，超標(biāo)準(zhǔn)占地應(yīng)該實施類似累進(jìn)稅式的懲罰。

三是漲價歸公，城市土地和房產(chǎn)的漲價是必然的，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文關(guān)于漲價“政府要拿到一部分，開發(fā)土地的企業(yè)要拿到一部分，市民要分享一部分，貢獻(xiàn)了這些地的農(nóng)民要拿到一部分，遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民也要分享一部分”的說法比較合情合理。筆者認(rèn)為，對城市建設(shè)用地的交易和開發(fā)實現(xiàn)的增值收益也要征稅，并且實行累進(jìn)稅（防止壟斷價格）制度，其稅收應(yīng)歸全民共享，保障種糧農(nóng)民分享到城市化的好處。

四是懲罰閑置，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”后，地主是政府和進(jìn)城農(nóng)民，即新市民，地主有暫時不開發(fā)土地等待漲價牟利的權(quán)利，但必須課征閑置稅，閑置稅也必須是累進(jìn)稅制，以防止土地閑置浪費和釘子戶的產(chǎn)生，消除“維權(quán)英雄”存在的土壤和條件。