論國際法上“國民保護原則”的合法性問題

歐陽駿

【摘 要】盡管實踐上，“國民保護”原則被一些國家廣泛地作為保護海外國民的基本依據，但是其合法性一直飽受爭議，長期以來各國學者們對于“國民保護”原則是否符合《聯合國憲章》的問題始終爭執不下。究竟是行使《聯合國憲章》中自衛權的一種方式，還是以國民保護為借口干預他國內政。本文借中國在利比亞進行撤僑行動為契機，通過國際實踐中的典型案例、聯合國大會的有關討論、國際條約及相關文件的法律分析，對大規模的撤僑行動的法律依據，運用軍事力量參與外交保護的行為是否符合現行國際法等問題展開論述。

【關鍵詞】國民保護；軍事力量；合法性

2011年2月下旬以來，接連發生武裝分子襲擊中國在利比亞機構及工作人員的事件。為了保護海外國民，中國政府派出4架空軍伊爾-76飛機和1艘海軍導彈護衛艦從利比亞成功撤離中國公民35860人以及2100名外籍人員。國際社會普遍認為中國此次大規模地撤僑行動顯示了“大國實力”。但是，應該注意到本次利比亞撤僑行動背后一個深刻的法律問題——國民保護問題。當時的背景下，利比亞當局已經失去對其國內部分地區的有效控制，而聯合國的第1970號決議也沒有明確授權各國運用軍事力量撤離各國國民。中國開展大規模的撤僑行動的法律依據是什么？運用軍事力量參與國民保護的行為是否符合現行國際法？本文中，筆者將就上述問題展開研究和論述，并著重考察運用軍事力量保護海外國民的“國民保護”原則的國際法依據。

一、國際法上的“國民保護”原則

“國民保護”原則的概念：“國民保護”原則是指一國基于保護或救援本國公民的目的對本國公民所在國進行軍事干預。部分國家及學者傾向于認為“國民保護”原則應該同時滿足Wal

dock提出的三個條件，如下：（1）國民面臨受傷害的威脅；（2）領土國不愿或者無力提供保護；（3）保護國的行動必須嚴格限定

在保護海外國民的目的之內。

二、“國民保護”原則的條約法依據

在此問題上，運用軍事力量保護海外國民與聯合國憲章中關于使用武力的規定是否相符是各國間以及學者們爭論最激烈的問題之一。因此，圍繞一國援引“國民保護”原則進行救援行動是否擁有條約法的依據，產生了不同的觀點。

支持“國民保護”原則的觀點中有兩類最具代表性。第一類觀點，也是相對更廣泛的說法認為，根據“國民保護”原則進行的行動本身已經構成自衛權。第二類觀點，一些學者認為所謂的“國民保護”原則難以適應現今的法律范疇，已經從慣例中發展出來并獨立于憲章第51條，成為憲章第2條第4款的一個例外。

而相當一部分國家和學者卻認為，“國民保護原則”不符合聯合國第2條第4款及第51條，因此是不合法的。首先，在許多案例中，該原則已成為一國干涉他國內政的借口。其次，憲章以及相關附件資料中沒有任何證明表明，第51條中所說的“固有”自衛權包括習慣法上的自衛權。

綜上，綜合考慮兩方觀點，筆者認為根據《聯合國憲章》第2條第4款以及第51條的內容，不能得出憲章條款能夠包含或者明確排除“國民保護”原則。在此背景下，我們有必要審查“國民保護”原則能否構成一項有效地國際習慣。

三、“國民保護”原則的習慣法依據

（一）客觀因素——案例分析

1.蘇伊士運河（1956）。1945年后英國是第一個以“國民保護原則”為行動原則的國家，并于1956年的蘇伊士運河危機中為保護本國公民的安全將該原則付諸實行。

然而，外交大臣塞爾溫勞埃德明確聲稱為了保護國民而行使自衛權沒有違反“聯合國憲章”第51條，并以Waldock闡明的三個標準定義為理論后盾，但該行動卻只唯一一次被提上到聯合國安理會討論。

2.黎巴嫩（1958年）。兩年后，艾森豪威爾總統也引用了同一原則，向黎巴嫩派駐10000名美軍。但是，很快美國政府又聲稱向黎巴嫩派兵是應黎巴嫩政府要求幫助當地政府維穩以及應對外界的挑戰。美國該次行動被提到聯合國安理會，會上一部分國家對美國美國這次行動是否構成集體自衛權的行使采取消極的態度。

（二）主觀因素——國際會議及有關文件討論

在審查案例之后，我們再來考察在聯合國大會上國家間對于“國民保護”原則的爭論。一開始，國際社會并未試圖將該原則變成一種普遍的學說。然而，在之后的大會上，該原則被多次提到，特別是最近的國際法院《外交保護條款草案》。

國際法院《外交保護條款草案》，最近一次關于“國民保護”原則的討論是在國際法委員會和聯合國大會關于2000年外交保護第六次會議上。特別報告員John Dugard在國際法委員會條款草案中關于此問題的提出了一項特別條款。Dugard認為，在某些特定的情形下將允許訴諸武力作為行使自衛權的一種方式。他注意到聯合國并沒有對1945年后使用武力保護海外國民的行為表示明確的譴責。但是，同時應該規定明確的界限。Dugard定義的這些標準與之前Waldock的說法非常相似。

如Dugard所料，他的提議僅得到極少數支持。最終，條款草案第2條被放棄，轉而訴諸外交方式解決（第1條）。第1條注釋中提到“《聯合國憲章》第2條第4款所禁止的使用武力，同樣不能作為外交保護的方式”，這也在一定程度上反映了一些國家和國際法委員會代表對于該原則的否定或者懷疑態度。

四、結論

總之，筆者認為，聯合國的實踐仍然沒有得出定論，“國民保護”原則很難構成一項現行有效的國際習慣，其條約法依據也存在疑問。

而中國作為一個僑民大國，海外國民已遍布世界各地。而近年來，海外國民的安全問題成為國內廣泛關注的焦點。因此，如何增強對海外中國公民的保護，特別是在領土國發生動亂或戰爭的危急時刻，如何采取不違法國際法的方式最大限度地保護海外國民的安全，是新形勢下中國政府不得不面對的一個難題和挑戰。

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