應對我國能源安全新挑戰的戰略思路

□ 王海運

（作者系中國國際問題基金會能源外交研究中心主任）

我國能源安全面臨能源對外依存度逼近臨界點、國際能源環境惡化、能源企業跨國發展阻力大、海洋能源資源安全形勢嚴峻、非常規化石能源與新能源開發競爭激烈五大新挑戰，制定新的能源安全戰略是當務之急。

隨著國際格局、國際秩序的急劇變化，近年來我國能源安全出現許多新情況、新挑戰。這些挑戰空前復雜、嚴峻，而且可能持續相當長的時間。能源專家丹尼爾·耶金說：“中國在能源安全方面面臨其他國家未曾經歷過的重大挑戰。”因此，必須在正確研判形勢的基礎上，進一步明確我國新時期能源發展和能源外交的戰略重點，以前瞻性思維謀劃應對挑戰的戰略性舉措，確保我國和平發展戰略機遇期的有效利用和長時間延續。

我國能源安全面臨五大新挑戰

我國能源安全出現眾多新挑戰，這既是由國際能源競爭格局、我國生產力水平，以及所處發展階段決定的，也與我國產業結構和能源結構不合理、能源開發利用方式粗放、相關體制機制改革滯后密切相關。我國的快速崛起、能源消費的快速增長引起了國際社會的廣泛關注和警覺。概括起來，目前我國能源安全主要面臨五大新挑戰。

□ 2013年2月23日，上海海洋石油局物探船“發現2號”圓滿完成采集南海北部灣潿西880公里寬線地震資料任務。白長秋 陸元剛 攝影報道

一是能源對外依存度逼近臨界點。我國能源消費總量躍居世界第一，約占世界總消費量的20%，而GDP尚不到世界的10%。10年來我國累計能源消費增量占世界總增量的53%，年均增速為世界的3倍。我國雖然發展成為世界最大的能源生產國，但是能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣資源人均擁有量較低，能源資源約束矛盾突出，能源供應保障壓力巨大。我國單位GDP能耗不僅遠高于發達國家，而且高于一些新興工業化國家。2011年我國能源對外依存度超過13%，其中石油對外依存度上升到57%。不僅石油、天然氣、鈾資源要進口，就連煤炭也需要進口。

今后十幾年，我國將處于工業化、城鎮化、現代化加速發展的關鍵時期，加之高能耗的經濟結構、以煤炭為主的能源消費結構調整滯后，體制機制問題積重難返，能源需求大幅增長的趨勢難以逆轉。如果繼續目前這種“敞口式”能源消費方式，2020年我國能源對外依存度可能超過30%，其中石油對外依存度可能達到70%。我國能源消費的過快增長與世界能源供給的緩慢增長構成瓶頸性矛盾，將會增大我國獲取境外能源資源的難度和成本，并且引發我國與其他國家的矛盾和沖突。如此下去，不需要太長的時間，我國能源安全就有可能達到“獲取境外能源資源受到嚴重制約、各種反彈接踵而來、能源安全不可持續”的臨界點，從而陷入極大的戰略被動。

二是利用境外能源資源的國際環境趨于惡化。美國為了維護全球霸權，正在對快速崛起而社會制度不同的中國實施戰略圍堵。從歷史經驗看，破壞我國的能源安全很可能成為美國實施戰略圍堵的重要著力點。事實上，美國已經開始在能源資源獲取、能源企業并購、能源技術引進、能源清潔發展等領域對我采取遏制措施。美國“能源獨立”取得進展，更加有條件放手在中東等世界能源資源主要產地制造“民主動亂”，我境外能源的獲取可能受到更加嚴重的干擾。我國能源企業因利比亞戰亂及西方國家對伊朗經濟制裁而遭受巨大經濟損失即是例證。美國插手南海與東海島嶼爭端，也有阻遏我開發利用海洋油氣資源的企圖。美國控制著世界主要海上運輸通道，很難排除非常事態下其破壞我海上能源運輸的危險性。因此，我國的能源發展必須切實考慮到美國戰略圍堵這一新的重大因素，能源外交必須服務于破解美國戰略圍堵這一新的戰略需要。

三是能源企業“走出去”開展國際合作面臨更多棘手問題。由于常規化石能源日趨短缺，一些能源資源國資源民族主義明顯抬頭。突出表現為：加強國家對能源資源的控制，賦予本國國有公司開發特權；限制外資對本國能源資源的并購和控股，抬高準入門檻；對外資參與本國能源資源開發提出越來越多的社會經濟要求；能源關系“政治化”，以能源關系謀求政治與安全利益。我國雖然與廣大發展中能源資源國保持良好的國家關系，但是我國能源企業“走出去”參與世界能源資源開發的難度明顯增大，成本明顯提高，變數明顯增多。后金融危機時代，西方大國的貿易保護主義普遍抬頭。我國能源企業在能源資產并購中遭遇到西方大國越來越大的“政治阻擊”。如光伏、風能設備在美國與歐盟遭遇到多項“雙反”調查與關稅懲罰。國有公司收購境外能源資產遭遇西方大國的政治抵制很可能成為一種常態，能源企業“走出去”面臨難以規避的嚴峻挑戰。與此同時，“中國能源威脅論”、“中國新殖民主義論”的鼓噪日益猖獗，不僅對我國能源企業的國際活動、國家能源安全造成嚴重干擾，而且對我國的國際形象、國際戰略運籌造成嚴重掣肘。如何應對日益猖獗的資源民族主義、貿易保護主義和技術壟斷主義，是我國必須面對的重大挑戰。

四是海洋能源開發熱引發“藍色圈海運動”，我國海洋能源資源安全面臨嚴峻挑戰。21世紀是人類進軍海洋的時代。海洋能源資源蘊藏豐富，油氣資源儲量超過陸地，可燃冰的資源儲量更為可觀。隨著陸上富集易采油氣區塊日益減少，海洋必將成為保障世界能源供給的戰略接替區。許多國家已把保障國家能源安全、謀求油氣經濟利益的希望寄托于海洋，海洋油氣資源開發不斷升溫。1982年《聯合國海洋法公約》關于200海里專屬經濟區的規定生效后，我國沿海一些國家為擴大主權利益、占有更多油氣資源，加緊搶占我國傳統海域島礁和能源資源富集海域，發起了一場具有深遠地緣戰略影響的“藍色圈海運動”。由于我國對海洋的經濟價值和戰略價值認識滯后，海洋油氣資源的開發利用遲遲未能規模性展開，對他國侵占我主權島礁、盜采我海洋油氣資源的非法行為長時間一味忍耐。目前我國300萬平方公里海疆將近1/2處在主權爭議中，聲索國甚至聯手行動、強行侵占，如釣魚島和黃巖島主權爭端、東海大陸架劃分爭端等。我國海洋主權得不到有效維護、海洋油氣資源遭受掠奪，不僅關系到領土完整、大國尊嚴，而且關系到我國能源安全及經濟社會的可持續發展。在海洋能源開發競爭日趨激烈的新時代，如何加大海洋能源開發力度，是我國必須面對的重大戰略課題和戰略性挑戰。

五是非常規化石能源與新能源開發競爭激烈。非常規化石能源的開發前景十分可觀。國際地質學界普遍認為，常規油氣資源與非常規油氣資源相比，后者的儲量要比前者高出1～2個數量級。如果用金字塔來形容，前者僅是塔尖，后者則是塔座。美國興起的“頁巖氣革命”產生巨大示范作用，正在改變世界油氣資源版圖。如何在這場非常規能源發展競賽中走在世界的前列，既大幅增強國家能源安全的保障能力，又為世界能源的可持續發展做出大國貢獻，也是一大戰略性任務。氣候變化對人類生存與發展的挑戰日益突出，低碳發展成為人類必須共同面對的重大課題，綠色能源革命蓬勃興起，以太陽能、風能、生物質能等為代表的新能源、清潔能源成為人類未來能源發展的最大希望。天然氣、核能及其他清潔能源的地位不斷上升，大國能源博弈的重心正在由石油轉向新能源和清潔能源。誰在這場綠色革命中爭取到領先地位，誰就有希望引領世界經濟技術的未來發展及國際規則的調整，從而在國際能源格局甚至是國際戰略格局中居于主導地位。美國已經以“奧巴馬能源新政”的推出走在了世界各國的前面。而我國以煤炭為主要燃料、能效技術相對落后、生態環境不斷惡化、應對氣候變化壓力不斷增大，因而綠色發展任務十分艱巨。只有在這場綠色革命中走在世界大國的前列，才能保證我國21世紀的能源安全及國際競爭中的戰略主動。

□ 中國石化沙特公司的中外員工關系融洽。 趙奕松 攝

應對能源安全新挑戰的六大戰略思路

要應對來自多個方向、日益嚴峻的能源安全新挑戰，必須著眼于今后十幾年幾十年內外環境的可能變化，以前瞻性戰略思維謀劃新的應對舉措。

一是構建應對新挑戰的能源安全指標體系。我國新時期能源安全指標體系的構建，必須適應應對新挑戰的戰略需要。該體系應當包括高效合理的能源利用體系、安全穩定的現代能源產業體系、及時靈活的能源預警與應急響應體系、復合多元的世界能源資源開發利用協同保障體系等。核心目標是全面提升持續穩定的能源供應能力、合理需求調控能力、風險規避與應對能力、國際能源市場影響能力。為此，需要進一步完善國家能源發展戰略與能源外交戰略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機制；推動能源生產方式的變革，優化能源消費結構，實行能源消費總量與強度的“雙控制”；加強國際能源合作，打造符合現代化、國際化要求的能源發展與能源外交人才隊伍。

二是將維護國家能源安全納入破解美國戰略圍堵總體戰略。我國能源資源供給與運輸、國內資源開發與國際能源合作、綠色能源發展與能效技術研發等領域的戰略布局，必須充分考慮應對美國戰略圍堵的需要，放到破解美國戰略圍堵的總體戰略中去謀劃。既要努力推進對美能源合作特別是能源技術合作，又要為維護我平等利用世界能源資源的權利、世界貿易規則賦予的權利而展開必要的斗爭。在維護我國海洋能源資源權益問題上，尤其應當充分考慮美國因素。我國布局周邊能源運輸戰略通道，必須考慮到海上運輸受制于美國的危險性，加快周邊陸上油氣運輸走廊的建設，增強海上油氣運輸的政治和軍事保障能力。通過能源外交運籌，發展“緊密朋友圈”，強化新興大國的能源安全協作，共同抵御霸權國家對新興國家能源利益的損害。

三是在推動全球能源治理、構建新型國際能源秩序中有更大作為。倡導“全球能源共同安全”理念，樹立“互利合作、多元發展、協同保障”的新能源安全觀。立足于既是能源消費大國又是能源生產大國的特殊國情，在全球能源治理中發揮大國引領作用，強化我國的國際能源地位。重點在G20框架下推動多邊能源合作機制建設，同時擴大與歐佩克、國際能源署等國際能源政治中心的合作。金磚國家在能源領域加強合作利于新型全球能源合作機制的建立，應積極推動打造“能源金磚”。將構建公正合理的新型國際能源秩序作為營造良好國際能源環境的努力重點。推動建立資源國、消費國、過境國共同組成的新型多邊能源合作機制，推動資源國與消費國建立價格協調、利益平衡機制。制止新干涉主義的肆虐，維護世界主要能源資源產地的穩定。推動世界主要經濟體共同加強能源金融監管，減少國際油氣市場的波動。抑制資源民族主義和貿易保護主義的泛濫，促進國際能源體系的開放性發展。

四是將能源外交重點更多地轉向周邊地區。環里海國家、俄羅斯能源資源儲量豐富，擴大能源資源開發合作是其發展戰略的重要取向。為避免中東局勢長時間動蕩、非常事態下美國干擾我海上能源運輸對我國能源安全造成沖擊，有必要將我國國際能源合作戰略布局的重點更多地轉向中亞國家、俄羅斯及周邊其他友好國家，著力打造新時代的“能源絲綢之路”。通往南亞和經過南亞通往印度洋的南方“能源絲綢之路”，對于我國能源安全具有重要意義，有必要盡快打通。必須認識到，我國對中東國家的石油依賴短時間里難以大幅減少，因而必須并行不悖地發展與沙特等主要產油國的能源伙伴關系，構建更加廣泛的國際能源供給網絡。

五是將經略海洋作為能源發展戰略與能源安全戰略新的進取方向。能否成為名副其實的海洋大國，是中國能否崛起為世界強國的一大關鍵。必須高度重視加快推進海洋能源資源開發，從根本上改變海洋疆土疏于管理、海洋資源開發遲緩的被動局面，實現國家地緣戰略定位由“陸上大國”向“陸海大國”的轉變。必須制定國家海洋戰略、管理體制機制及政策法規，提高主要能源企業的深海油氣開發能力。國有大型油氣公司率先在爭議海域進行油氣開發義不容辭，可考慮以主要國有大型油氣公司為主，吸納有實力的地方國有公司和民營公司參與，共同打造幾個海洋能源開發“航母戰斗群”，逐步確立我國海洋能源資源開發的世界強國地位。我國海軍發展滯后，維護海洋主權、保障海上經濟活動的能力嚴重不足，必須大力加強現代化海軍建設，盡快建成幾個兼具近海和遠海作戰能力的航母戰斗群，實現由近海海軍向深藍海軍的跨越式發展。

六是在綠色發展中走在世界前列。轉變經濟增長方式，加快產業結構調整，改變重化工業比重過大的現狀，切實解決能源消耗增長過快、生態環境不斷惡化問題。我國以常規化石能源為主的能源消費結構難以在短期內實現根本性改變，因而必須在提高能效技術、降低能源強度方面盡快取得突破，將石油對外依存度控制在合理限度內。清潔發展的時代潮流必然引發國際能源規則、體系和制度新的調整，未來國際能源領域的斗爭與合作，相當大程度上將圍繞新能源的技術標準、貿易規則及其管理制度展開。中國作為新興大國，在低碳發展、清潔發展、綠色發展方面，應當發揮世界引領作用。為此，需要加強技術創新和體制創新，爭取在關鍵技術研發領域取得實質性突破。同時要強化全民族的生態文明意識，制定低碳生活規范，推動綠色革命在社會生活各個領域廣泛展開。