瑞典不動產登記法律制度研究與借鑒

黃志凌， 姜 棟， 嚴金明

（1.中國人民大學公共管理學院， 北京 100872；2.中國土地勘測規劃院， 北京 100035）

1 引言

不動產登記，即不動產權利登記，是指由國家專門機關依法對不動產的各項權利實行登記的制度。中國2007年頒布實施的《物權法》第9條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外”，第10條第2款規定“國家對不動產實行統一登記制度”，但又提出“統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”。當前中國涉及不動產登記的機構包括國土資源、林業、草原、農業等多個部門，雖然《物權法》規定了統一登記的原則，但由于上述各部門均是依相關法律法規（如《森林法》、《草原法》等）行使登記職能，在法律制度沒有協調一致、專門針對不動產統一登記的法律缺位、各部門利益驅使互不讓步的情況下，《物權法》盡管已實施5年，在不動產統一登記方面，仍然沒有實質性的進展，嚴重地降低了登記的公信力和法律的權威性，進而影響了政府的形象。在此方面，瑞典是實行不動產權利登記制，并將土地登記、地籍管理、抵押登記、市政登記等多項登記成功整合的范例。其不動產登記系統之所以日益發展并處于當今世界領先的地位，一個重要的原因就是具有體制健全、運行有效、保障得力的法律制度。深入了解和合理借鑒瑞典不動產登記在法律制度方面的成功經驗，對于破解中國實行不動產統一登記的難題，促進產權管理規范化、保障權利人的合法利益等具有十分重要的意義。

2 瑞典不動產登記的法律基礎

2.1 層次分明、嚴謹完備的法律體系

依法管理是瑞典不動產登記制度的重要特點之一，不動產登記的任務、內容、程序等方方面面都有相關的法律法規規定并調節，并且層次分明，各有側重又互相協調。主要的法律法規有：

（1）由國會頒布的法律。包括《憲法》（Constitution）、《土地法》（Land Code）、《環境法》（Environmental Code）、《不動產形成法》（Real Property Formation Act）、《確權和合法化法案》（Adjudication and Legislation Act）、《公共設施地役權法》（Utility Easements Act）、《不動產登記法》（Real Property Register Act）、《強制征收征用法》（Expropriation Act），以及有關水資源保護、房屋租賃等其他共20多部法律，其中最主要的是《土地法》和《不動產形成法》?！锻恋胤ā穬善?1章，上篇對土地的各種權利、取得方式、限制分別加以詳細闡述，下篇專門針對不動產產權登記機關、登記的效力、基本流程等做了明確要求，并在《不動產登記條例》中繼續細化；《不動產形成法》主要是針對地籍測量部門，該法從如何確定和劃分不動產單元進行了詳細規定，是地籍工作的最重要的法律。

（2）由中央政府頒布的實施條例。包括《不動產登記條例》（Real Property Register Ordinance）、《土地登記條例》（Land Register Ordinance）、《抵押證書登記條例》（Mortgage Certificates Register Ordinance）等 20多部。由于瑞典不動產單元的設定由地籍局負責，因而不涉及客體即不動產單元邊界變更、只涉及所有人變更或有關抵押登記的，均由土地登記辦公室直接登記；地籍局和登記辦公室是瑞典地籍制圖測繪和登記局（Lantmaterit）下設的兩個部門，因此有《不動產登記條例》和《土地登記條例》兩部不同的法律。《不動產登記條例》對不動產單元的設定，宗地代碼的編制，產權單元的分割、合并、邊界重置、共有產權分割等幾個方面進行了詳細的規定。

（3）由權力機構頒布的規章或技術標準。如不動產登記收費的細則由負責登記的瑞典地籍制圖測繪和登記局制定并頒布。

（4）土地管理其他相關制度及標準：約束產權管理的另一個重要制度是土地利用規劃制度，不動產單元的設定、分割，建筑物的開發建設及修繕、拆除等都要嚴格遵守土地利用詳細規劃（Detail Planning），土地利用詳細規劃具有法律效力，由市政府規劃部門制定。此外，作為歐盟成員國之一，瑞典的法律法規還要受歐盟的一些技術導則的影響，特別是技術標準和信息化建設方面基本都要遵守歐盟的技術標準。

在法律的制定和修改方面，作為實行議會制和多黨制的國家，歷屆政府都會有不同的施政方針，但對于法律的制定和修改都要經過嚴格而漫長的程序，往往要經過幾年的時間，有時上屆政府提出議案，要等到下屆政府通過后才能頒布實施。法律的制定或修改，一般要經過：部委提出動議、相關部委合議、政府各部門聯席會、廣泛征求社會意見、提交內閣審議、內閣審核通過并頒布實施6個步驟。如瑞典最初土地登記由地方法院登記，地籍事項是在地籍部門登記，為了整合登記，法院提出將土地登記的職能交與地籍部門，經過上述幾個步驟，歷經幾年的調整，從2008年起，瑞典統一由地籍部門進行不動產登記，并負責登記信息平臺的統一建設與維護管理，實現了歸口管理、平臺共享的運行體制。

2.2 以不動產單元為基礎的權利體系

瑞典不動產登記的特色之一就是以不動產單元為管理的對象，《土地法》第1條規定：不動產就是土地，由不動產單元組成。不動產單元可以由一塊或多塊土地組成，包含其上的建筑物、附著物、植物、水域等。為了實現本宗不動產單元的功能，可以將該不動產單元以外的建筑物或其他設施（如樓梯等）包含在內，并在其所坐落的不動產單元上設立地役權。隨著人們對土地立體空間利用的發展，三維不動產單元的概念也被引入，經修訂后的《土地法》第1條規定，不動產單元可以是三維立體的，在水平和垂直方向上分別界定，可分為三維不動產單元和三維不動產空間兩類。

以不動產單元為對象的不動產管理，一方面基于對土地所有權的權利外延的法律理念，即土地所有者對其所擁有的土地上至天穹、下至地心的所有權；另一方面，也是基于人們對土地利用的客觀事實，實際上并不是二維平面的利用，而是三維立體的。不動產單元的設定，必須符合其用途，如用于住宅，必須達到通水、通路、通電等“三通”；如用于林業或農業，必須要保持一定的面積，不允許分割等。不符合設定不動產單元的地塊及附著物，不能設定為不動產單元，就其本身不具有產權，必須與整個不動產單元一起設定所有權或其他產權。目前，瑞典全國的土地基本完成了不動產單元的劃分與設定，不存在沒有組成不動產單元的土地、房屋、林木等，不動產單元總數約為380萬宗。

在劃分為不動產單元的基礎上，賦與每一不動產單元相應的權利，其權利體系如圖1所示，包括：

（1）所有權：所有權是產權所有者對所擁有的不動產單元立體空間范圍內占有、使用、收益和處分（交換、買賣、贈與、抵押）的權利。所有權分為公有（包括國家所有和市政府所有）和私有（包括公司私有和個人私有），其中國家和市政府公有的土地占23%，私有土地占77%，由于林地在瑞典占有很大的比重，因此在私有土地中，林業公司所有（私有）的土地占27%。所有權是一種永久的完全的所有權，但同時也受到一些限制，如瑞典憲法第2章第15條規定：“非經強制征收征用或其他方式，任何人都不能被迫將財產轉給國家或他人，非因公共利益需要，對土地和房屋的利用中也不應受到限制”。可見，所有權也受可能存在的強制征收征用①瑞典的征收和征用與中國不同，中國征收指所有權發生改變，征用指所有權不發生改變而使用權發生改變。瑞典的expropriation指的是強制性的征收征用，既可以是征收，也可以是征用，指為了公共利益，產權人不同意的情況下也可強制執行的，如公路鐵路修建，或為了維護電力設施砍伐兩側的林木等；而acquisition是指通過協商達成協議的征收征用。的影響，為了保護個人財產權益，法律也規定如果發生征收和征用，必須對所有權人進行補償。此外，對所有權的另一種影響如公眾可達權（Public Access），指公眾也可進入私人所有的林業不動產單元，可以采摘蘑菇、野果等，其立法思想來源于森林是自然，人人都可以到自然中去并享受自然，這也是對不動產所有權的絕對排他性的一種限制。

圖1 瑞典不動產產權體系圖Fig.1 Diagram of property tenure in Sweden

（2）租賃權（Leasehold）：租賃權為兩種，一種是普通意義上的租賃，指所有人將土地或房屋在一定年期內讓與承租人，并收取租金的形式。土地租賃又含農用地租賃、住宅用地租賃、商業用地租賃以及其他用地租賃。房屋租賃是指房屋所有權人有權通過簽訂租賃協議的形式將房屋或房屋的部分空間的使用權授予他人并收取一定報酬的形式。租賃權的第二種形式是公有土地租賃權（Site Leasehold），是國家或市政府以所有者的身份將其所有的土地在一定年期內租給土地使用者，并收取一定年租金的形式。公有土地租賃權只能用于大面積的住宅或工業，年期不超過50年，在城市地區一般不超過25年，每10年對其應交的年費進行重新評估和確定。公有土地租賃權權能比較完整，可以登記為產權，可以在其上設定抵押和地役權等，但不能自行取消承租權。該權利的創設有其特殊的歷史原因，主要在1940—1950年，瑞典土地價格高昂，人們無法購買土地進行建設，為推動住宅和工業建設，政府組織開發建設住宅后將其出租給承租人，或由承租人在租賃土地上建工業區等。這項政策在一定程度上解決了人們的居住問題，并推動了工業的發展。目前，公有土地租賃權已有部分到期，經濟形勢也比當時有所好轉，政府采取了以合適的價格優先賣給原承租人的轉為完全個人所有的政策，并且不再設立新的公有土地租賃權。

（3）地役權（Easement）：是指為增加不動產的利用價值或是為了某種特殊原因使用他人不動產單元的土地或其上建筑物或設施的權利。如在一個有樓房的不動產單元內，所有者售出了其中的某一層或某套房屋，但沒有同時售出通行至該房屋的道路所占土地的所有權，則必須在該地上設立地役權，以達到正常使用不動產單元的目的。地役權的目的僅為增加需役不動產單元的效益，供役不動產所有人有維護其道路、樓梯等供地部分正常使用的義務。

地役權的特例是公共設施地役權（Utility Easement），一般是國家為公共利益修建道路、高壓電線、排水管網等時由地籍調查員按照設立不動產單元的方式直接設立地役權，而不是所有權，由地籍部門直接登記至所通過的不動產單元，無須供役地產權所有人申請。值得說明的是，在瑞典，鐵路單獨劃為不動產單元，設定的是所有權而非地役權，這是由于鐵路建成后相對封閉，所通行地塊的所有權人不能使用鐵路，而公路建成后相對開放，所通行地塊的所有人可以使用的緣故。設定公共設施地役權，應對供役產權單元的所有人進行補償，供役地所有人不同意設定公共設施地役權的，可以通過強制征用的形式取得，供役地所有權人有權依照一定的法律程序提出上訴。

3 瑞典的不動產統一登記體制

3.1 權利登記與契約登記相結合的登記制度

瑞典登記制度最早起源于德國的權利登記制度，時至今日，瑞典仍認為其登記制度屬于權利登記制度，但事實上，經過300多年來受歐洲大陸通行的權利登記制和契約登記的共同影響，其登記制度也吸取了兩種制度之特長，具有自己本身的特點，表現在：（1）采用意思主義立法。權利登記制采取形式主義立法，不動產產權變動必須經過登記，而瑞典在此方面采取了意思主義立法，即不動產權利變動當事人雙方只要意思表示一致，訂立了契約，就發生不動產權利變動的法律后果，以契約為生效要件。不動產產權登記只是對抗第三人的要件，即未經登記的不動產權利不得對抗第三人。（2）形式審查與實質審查相結合。從表面上看，登記辦公室不對所提交的申請進行實質審查，僅對申請人提交的資料進行審查，但實際上，由于信息系統的共享，對于所提交申請的產權單元的產權情況、產權人信息、抵押信息等都可以在登記時通過信息進行驗證，不能通過驗證的將不予登記，故其本質為形式審查與實質審查相結合的形式。（3）強制性登記。一切不動產權利的發生和變更均必須登記；規定自應登記之日起3個月內不登記的將予以罰款；對于不登記的原產權人將繼續對其征收相關稅費，以此來督促原產權人盡快申請登記。（4）不頒發權利憑證。登記機關只在登記簿上登記，不向不動產權利人頒發土地權利憑證。不動產權利人可以在信息系統上通過惟一的賬戶名和密碼查詢本人的不動產信息，也可以在登記局查詢并打印出自己所登記的產權信息。

3.2 統一機構承擔，相關機構共建共享的登記信息系統

為保護私有財產的合法權益，法律規定產權登記管理統一歸到瑞典地籍制圖測繪和登記局（Lantmaterit），開展有關不動產單元的設定、登記，信息系統的建設維護，信息公開查詢和社會化服務等工作。法律賦予地籍調查員對不動產單元的設定、劃分的決定權，對產權歸屬的裁定權。通常情況下，一名地籍調查員就可以完成不動產單元調查、測量、確權及地籍信息入庫的工作。在完成地籍程序后，如果是公共設施地役權，由地籍調查員直接在不動產登記簿上登記，如果是其他產權，由地籍調查員代申請人提出申請，轉入到登記辦公室完成登記程序。瑞典地籍制圖測繪和登記局在全國下設7個登記辦公室和75個地籍分局，地籍分局負責有關產權的設定、地籍調查、測量、確權及地籍信息入庫等，并有權對公共設施地役權進行直接登記。此外，38個較大的市政府也設立了地籍分局，負責其轄區范圍內的地籍管理工作，這38個市地籍分局隸屬于市政府，但其使用瑞典地籍制圖測繪和登記局統一管理維護的信息系統、統一的技術標準，并接受瑞典地籍制圖測繪和登記局的技術培訓。在這38個市轄區范圍外的地籍管理工作，由瑞典地籍制圖測繪和登記局的75個分局負責。在登記分工上，登記辦公室負責不動產單元客體不發生變更、權利主體發生變更的登記；地籍局負責不動產單元客體發生變更（如分割、邊界重置、共有產權分割、合并等）及公共設施地役權的登記；銀行負責抵押登記；稅務部門負責稅項登記并登記有關公民的身份證號和婚姻狀況等信息；市政府負責地址和建筑物部分。這5個部分共同構成了不動產登記簿的組成部分，各自分工，互不干涉，但又可依據協議，共享信息。

3.3 多部法律法規耦合作用于不動產產權管理

一方面，僅靠一部法律是不能夠實現對不動產產權的全方面管理的，人們對土地的利用不僅涉及個人、社會、生態的利益，也涉及當代及后代的利益，任何一部法律都不能全面的管束產權管理的方方面面，因此，在上述地籍管理相關的法律法規的基礎上，其他如土地規劃、環境、知識產權保護等方面的法律也共同組成了產權管理的法律體系。如地籍調查員在決定能否設立不動產單元時，必須要參考土地規劃，對于不符合其規劃用途的不動產不能使其成為不動產單元。對于產權登記，如果賣方不主動申請登記，將一直對他進行征收財產稅，以督促其盡快登記。各項規章制度既有所側重，又相互聯系，在對產權管理有所影響的同時，又反作用于不動產管理的方方面面。另一方面，全部的產權管理都在統一的信息系統中進行，統一標準，并達到了信息的高度共享。登記部門可以通過稅務部門的信息確認登記申請人的身份證號、了解婚姻狀況，通過地籍局的信息確認不動產單元的情況，銀行可以查詢不動產單元的信息等，如此一來，充分保證了不動產登記管理的合法性和有效性，保障了權利人的合法利益，并可達到節省行政資源、服務公眾的目的。

4 對中國不動產產權管理的借鑒和參考

4.1 中國實現不動產統一登記的難點

土地、房屋自古以來便是重要的財產，它是歷朝歷代進行管理的立國之本，中國的不動產產權登記管理歷史悠久，統一登記的制度一直沿襲到新中國成立初期，而中國的臺灣地區至今仍然實行統一登記制度。自20世紀50年代開始，農村地區由于人民公社化運動，將原來農民私有的土地入社成為公有，城市地區的土地通過三大改造后全部轉為國有，土地退出財產范疇，土地登記也失去了存在的意義，而房屋等作為財產逐步開始登記。計劃經濟體制下，不動產的各組成部分的登記，也因各部門依職能分別登記。改革開放以來，隨著土地有償使用制度的改革、房產制度的改革等，土地的資產性逐漸顯化，為保護財產權益，要求對土地進行登記，而此時，土地、房屋、林木、草原等多頭登記的弊端也日益顯露出來，表現在“證出多門”，增加了當事人的負擔、引發社會糾紛、不利于保護權利人的合法利益、無法維護登記的公信力等諸多問題，許多學者也紛紛對此進行了研究。為了解決這一問題，2007年頒布的《物權法》特別提出“不動產實行統一登記”，但至今已5年有余，不動產仍然難以實現統一登記，究其原因，筆者認為主要有：（1）法律法規之間協調度不高?！段餀喾ā奉C布后，其余相關法律法規沒有達到與之相協調，反而是各部門加緊出臺有利于本部門的登記條例，如國土資源部的2008年頒布實施的《土地登記辦法》，住房和城鄉建設部2008年頒布的《房屋登記辦法》等。反觀瑞典，在登記事務由法院轉交給地籍局后，相關的法律法規也做了相應修改，特別是在不動產登記的機構上，做出了明確的統一由地籍局負責的規定。（2）行政主管部門主觀能動性不強，不愿“放權”。不動產的各組成部分已分別由其行政主管部門管理多年，各部門不愿割舍利益，這一問題，必須由中央層面從高位解決，理順機構職能，進而實現統一登記。（3）技術標準不統一，信息不共享。一是在地類劃分標準方面，林業部門依據其標準劃為宜林地，頒發林地所有權證，土地部門依現狀及土地利用分類標準，劃為耕地，頒發土地證等；二是在測量技術及標準方面，采用的坐標系、允許的精度誤差等均不一致，各類登記測量成果多有重合或漏縫現象，難以共享；三是建立信息系統的標準不統一，采用的平臺及數據格式不統一，不僅在部門之間，即便在部門內部也難以達到共享互通。鑒于以上原因，針對中國不動產分散登記的現狀，參考瑞典不動產統一登記的成功經驗，筆者提出以下完善中國不動產統一登記的可行途徑。

4.2 完善中國不動產統一登記的可行途徑

（1）頒布實施《不動產登記法》，統一協調不動產統一登記體制。與瑞典相比，中國關于不動產登記的法律也較多，主要有《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等，在具體操作層面，有《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》等幾部部門規章，但是如前所述，各部法規之間相互不協調，為真正保護權利人的合法利益，使《物權法》的規定落到實處，應當由立法部門對相關的法律法規進行修訂，使之互相協調一致。與此同時，應當制定《不動產登記法》、《不動產登記條例》等一系列完善的法律法規，對不動產權利體系、登記機構、登記范圍、程序和辦法有詳細的規定，這是根本上解決統一登記的問題的有效途徑。

（2）引入以不動產單元為管理對象的理念，科學界定不動產概念內涵。實現統一登記，不是簡單意義上由單一機構登記。當前不動產分散登記的原因之一是對不動產的認識不統一，又由于部門職能的分割，造成“就地論地”、“就房論房”、“就樹論樹”等局面。應當認識到，人們對土地的利用不是孤立地對土地本身的利用，還包括其上的建筑物、構筑物和樹木等綜合利用，因此，必須將土地及其上的定著物、附著物看成一個產權管理的整體，以不動產單元為管理對象。這要求重新設計中國當前的不動產登記管理體系，不應是土地、房屋、林地、草地等多頭管理多頭登記的情況，而應采取整體登記為一個不動產單元的方式，既符合現實生活中人們對土地的利用，也簡化了工作，更為重要的是，避免了重復測量、重復確權、重復發證等工作，節約了成本，提高了登記的準確性和公信力，從根本上解決不動產統一登記的問題。因此，應當在《不動產登記法》中明確不動產的概念及內涵并對不動產產權權利所及范圍進行界定。

（3）實行以土地登記為核心，各部門分工合作、信息共享的登記體系。實行以土地登記為核心的不動產登記體制，符合自然規律，也是當前世界上大多數國家采用的方法。首先，從自然屬性來看，土地具有基礎性和永續性，建筑物及樹木等都是附著在土地之上的，并且非因地震等自然災害，土地是不會滅失的，而建筑物及樹木等會因火災或拆除等滅失；其次，中國當前已基本完成了全國的城鎮地籍調查和農村集體土地所有權的確權登記頒證，較其他部門相比，地籍測量已基本覆蓋全國，其技術標準相對統一，精度較高，檔案資料齊全，這是其他部門無法比擬的。由于不動產產權的登記，務必對其界址進行準確統一的認定，避免相互間重疊裂縫，因此，應統一落到“土地”這一基礎之上?？梢詤⒖既鸬涞慕涷?，由地籍部門提供統一的地籍圖和宗地代碼，其他部門依據統一的測量標準，各自登記其相應的部分，如房屋、林木等。這里的統一，應從技術標準和信息共享兩個方面推進實現：一是從國家層面頒布法規和標準并組織實施，包括統一的地類認定、統一的測量技術規程、統一的登記程序、統一的登記簿等；二是在各部門之間和國家、省、市、縣4級都能實現統一的數據平臺、統一的操作軟件、統一的信息系統，進而達到分工協作、信息共享、服務社會的目的。

（References）：

［1］Hans Mattsson, Tommy Osterberg，et al. Land Code（SFS 1970:994）［A］. Swedish Land and Cadastral Legislation［C］. Lantmateriet,Sweden, 2007：6 - 7, 87 - 88.

［2］Hans Mattsson, Tommy Osterberg，et al. Real Property Formation Act（SFS 1970:988）［A］. Swedish Land and Cadastral Legislation ［C］. Lantmateriet, Sweden, 2007：117.

［3］Hans Mattsson, Tommy Osterberg，et al. Real Property Register Act（SFS 2000:24）［A］. Swedish Land and Cadastral Legislation［C］.Lantmateriet, Sweden, 2007：227.

［4］姚紅. 中華人民共和國物權法精解［M］. 北京：人民出版社，2007：14 - 20.

［5］高延利. 土地登記實務［M］. 北京：中國農業出版社，2008：9 - 13.

［6］高延利. 土地權利理論與方法［M］. 北京：中國農業出版社，2008：54 - 55.