土地增值產生環節及收益分配關系研究

林瑞瑞， 朱道林， 劉 晶， 周 鑫

（中國農業大學土地資源管理系， 北京 100193）

1 研究背景

隨著中國城市土地有償使用制度的推行，土地市場逐漸發育成熟，土地資產價值逐漸顯化，然而，實踐中土地收益分配關系引起的矛盾也日益尖銳，如征地過程中集體（農民）與政府之間矛盾的激化、地方政府過度依賴土地財政等，尤其近年來在房價、地價大幅上漲背景下，土地收益如何分配已引起社會各界廣泛關注。目前學者們分別從征地制度改革[1-4]、出讓制度改革[5]、租稅費制度改革[6]、產權制度創新[7]、財稅制度改革[8]等角度分析土地收益分配體制的建立，從而促進土地資源的合理、高效、可持續利用[9]，但系統梳理土地增值產生機制，測算實際土地收益分配比例關系尚缺乏具體的研究。本文在對土地價格形態、土地增值產生機制及其分配關系進行理論梳理的基礎上，通過測算各相關利益主體的土地收益分配關系及比例，探討土地收益分配機制。

2 土地增值產生環節的理論分析

土地作為重要的生產要素之一，其經濟關系和產權關系是決定土地收益如何分配的關鍵。中國土地收益分配關系的形成，是由其基本的制度背景所決定的。具體來說，中國的城鄉二元土地制度割裂了城市和農村土地市場的聯系，從而造成國有土地和集體土地的“不同價、不同權”，進而導致了不同土地權利主體在收益分配上的差距。因此，需在構建土地收益分配體系的基礎上測算各產權主體所得收益分配比例，理論框架詳見圖1。

圖1 土地增值環節與收益分配關系示意圖Fig.1 The schematic diagram of different steps related with land incremental value and its relationship with revenue distribution

圖1顯示了在現行城鄉二元土地制度體系下，從征地到土地使用權出讓、再到房地產開發各環節土地價格（經濟）形態關系，及各環節土地增值（收益）分配關系，土地收益分配對應的三大利益主體分別是集體（農民）、地方政府和開發商。

2.1 征地環節的土地增值及其分配

“征地權”是世界各國或地區政府普遍采用的對土地利用和產權進行調整的行政措施[10]。具體到中國，《土地管理法》第2條明確規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償”。結合圖1，在征地過程中所體現的土地收益形態為給予集體（農民）的征地補償。根據《土地管理法》第47條規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。目前，對征收土地的補償依據主要是征地區片綜合地價和統一年產值標準。征地過程中所涉及的產權經濟關系體現為：征地方支付了征地補償，獲得了土地所有權；集體（農民）失去了土地所有權（或土地使用權），獲得了土地補償費、安置補助費及地上物和青苗補償。而基于原用途補償的原則，現實中的征地補償通常均高于其農用條件下的價格，由此征地補償與農用地價格之間形成了征地環節的增值，即集體（農民）所得土地增值（簡稱土地增值Ⅰ，下同）表現為征地補償扣除農用地價格，具體關系可用公式“土地增值Ⅰ=實際支付的征地補償－農用地價格”表示。

2.2 出讓環節的土地增值及其分配

根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，土地使用權出讓是國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。由于現階段主要采取招標、拍賣、掛牌等出讓土地的方式，因此出讓過程中的經濟關系主要表現為土地出讓價格。根據《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》的規定，“國有土地使用權出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等”。因此，出讓環節的土地增值（簡稱土地增值Ⅱ，下同）由地方政府實際取得，表現為土地出讓價款扣除征地補償和土地前期開發費用，用公式表示為“土地增值Ⅱ=土地出讓成交價款－土地前期開發費用 － 實際支付的征地補償”。

2.3 房地產開發環節的土地增值及其分配

根據《城市房地產管理法》，房地產開發是指在取得國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設的行為。房地產開發環節的土地增值是基于開發商取得土地以后，通過建設房屋并賣出房屋，而其在賣出房屋的同時也將房屋所占用的土地賣出，這一過程所產生的土地增值由開發商以所賣房屋價格的形式取得，即房地產開發過程中所體現的土地收益形態表現為開發商出售房屋所得的房地產價格中的土地部分。其中，開發過程的費用主要包括建筑安裝成本、基礎設施建設費用、資金利息及社會平均利潤等。結合圖1，房地產開發環節中土地增值（簡稱土地增值Ⅲ，下同）表現為房地產銷售價款扣除取得土地的價款、建筑安裝成本及相關稅費、社會平均利潤，用公式表示為“土地增值Ⅲ=房地產銷售價款－購買土地的價款－建筑安裝成本及相關稅費－社會平均利潤”。

3 土地收益分配關系的實證研究

基于上述理論分析，分別從省級層面和城市層面對實際土地收益分配關系進行考察。

3.1 數據來源

本文采用省級層面和城市層面的數據，省級層面選取全國23個省（市、自治區）進行分析，城市層面選擇全國范圍內包括直轄市、省會城市在內的21個重點城市進行分析（剔除的省市主要是由于數據缺失）。所用數據中征地補償為各省市征地區片綜合地價和統一年產值標準，而對于數據缺失的省市則采用農業總產值和農業總用地面積兩項指標計算所得，土地出讓純收益來自《中國國土資源年鑒》，土地出讓價格來自《土地市場動態監測監管系統》，房地產價格來自于中房指數網中的商品房銷售價格。

3.2 數據處理

根據收集的數據，分別按照理論分析中所確定的公式，計算得到省級層面、城市層面的土地收益分配比例關系，詳見表1、表2。

表1 2010年省級層面土地收益分配關系表 單位：元/ m2，%Tab.1 The relationship of land revenue distribution in 2010 at provincial level unit: yuan/m2，%

表2 2010年城市層面土地收益分配關系表 單位：元/ m2, %Tab.2 The relationship of land income distribution in 2010 at city level unit: yuan/m2, %

4 結果分析

4.1 省級層面結果分析

在現有制度的背景下，所選取的23個省（市、自治區）2010年土地增值Ⅰ、土地增值Ⅱ和土地增值Ⅲ的平均水平分別為67.92元/m2、551.24元/m2和2134.04元/m2，比例平均為3.70∶22.32∶73.98（表1），可看出開發商所得增值最多，政府次之，集體（農民）最少。相比較來看，開發商、政府所得分別為集體（農民）的31.42、8.12倍，相對差距明顯。由此可看出征地“制度壁壘”[11]的存在使得集體（農民）在土地收益分配關系中處于弱勢地位。同時，由于近年來房價的過快上漲，即使扣除開發過程中的建安成本、相關稅費和社會平均利潤，開發商所得土地增值仍遠高于政府和集體（農民），因此其所占比例最大。

具體到各省（市、自治區），土地增值Ⅰ、土地增值Ⅱ占比基本低于10%和30%，土地增值Ⅲ占比則基本高于60%，表明其土地收益分配關系整體呈現“集體（農民）→政府→開發商”遞增的特點。另外，三大利益主體所得增值絕對值較高的省（市、自治區）主要集中在東部地區，如土地增值Ⅰ較高的北京市（309.06元/m2）、上海市（206.83元/m2）和江蘇省（142.52元/m2），土地增值Ⅱ高于1000元/m2的北京市、上海市，以及土地增值Ⅲ高于5000元/m2的北京市、上海市，相反，土地增值絕對值水平較低的省（市、自治區）則基本位于西部地區，表明土地收益分配“經濟發展水平高、土地增值高”的區域特征。

4.2 城市層面結果分析

所選取的21個重點城市2010年土地增值Ⅰ、土地增值Ⅱ和土地增值Ⅲ的平均水平分別為99.02元/m2、777.17元/m2和3195.59元/m2，比例平均為4.21∶26.01∶69.78（表2）。同省級層面相比，城市層面的土地增值絕對值有所上升，這也進一步驗證了土地收益分配過程中，經濟發展水平較高地區（城市層面分析選取的均為經濟發展水平較高的直轄市和省會城市）的三大利益主體所得增值絕對值較大的結論。

4.3 總結分析

從上述分析可整體得出土地收益分配關系的兩點結論：一是三大利益主體所得土地增值按照“集體（農民）→政府→開發商”方向遞增；二是土地增值區域差異較明顯，呈現“經濟發展水平高、土地增值高”的特征。

5 結論與討論

通過理論以及實證分析可看出，集體（農民）所得增值遠低于政府，這主要是集體土地產權的缺失無法限制政府征地的強制介入，使得集體（農民）在與政府的博弈中處于弱勢地位，兩者產權關系的不對等造成經濟關系的不對等。因此，為緩解這一差距，最根本的手段是征地過程中“公共利益”與“商業目的”的嚴格界定，進而引導政府“行政人”職能的歸位。對于“公共利益”征地，嚴控征后用途，遏制假借公共利益之名用于商業開發的現象。對于“商業目的”，在政府不介入以及嚴格規劃的前提下允許集體土地一定范圍內的入市流轉，同時，政府則依托其“行政人”的職能，采用稅收手段參與土地收益分配。

另一方面，開發商所得土地增值遠高于集體（農民），這主要是由于房地產開發過程中必要監管手段的缺乏所導致的利潤空間的無限制擴張，因此，作為重要生產要素之一的土地所帶來的增值也相應巨大。為促進土地增值收益合理分配，迫切需要研究土地收益分配的稅收調節機制，如完善土地增值稅征管方式，盡快開征房產稅或不動產稅等。

本文受數據制約，各部分增值的測算僅處于概算層次，但基本反映了各環節的收益分配關系，若能進一步完善數據將會得到更準確的結果。

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